طرح بانکداری، سرنوشتی عجیب و داستانی جالب دارد که در شماره‌های مختلف مجله از آن سخن گفته‌ایم. از سال‌ها قبل، متون گوناگون، اعم از لوایح تقدیمی دولت و طرح‌های متعدد ارائه‌شده توسط نمایندگان، در مجلس مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد، اما در نهایت طرح بانکداری با تلفیق و ترکیب طرح‌ها و لوایح گوناگون عرضه‌شده، دو پاره می‌شود. قسمت اول آن به بانک مرکزی اختصاص دارد که در نهایت در خردادماه سال 1401 در شور دوم در کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب رسید و در اجرای ماده 143 آیین‌نامه داخلی تقدیم مجلس شد. این طرح مشتمل بر 63 ماده بوده و قرار است جایگزین قانون پولی و بانکی و برخی قوانین پراکنده دیگر در مورد بانک مرکزی و نظام پولی و بانکی کشور شود.
تغییراتی که با طرح یادشده در مقررات فعلی ایجاد می‌شود، شامل موارد زیر است:
- پیش‌بینی هیأت عالی در مجموعه ارکان بانک مرکزی به جای شورای پول و اعتبار و البته با ترکیب کمتر دولتی،
- پیش‌بینی کمیته‌های تخصصی سیاست‌گذاری پولی و ارزی و تنظیم‌گری و نظارت بانکی در زیرمجموعه هیأت عالی به عنوان بازوی اجرایی و تخصصی هیأت عالی برای اجرای وظایف و تحقق اهداف هیأت عالی،
- انجام اصلاحاتی در ترکیب و صلاحیت‌های شورای فقهی با هدف تقویت جایگاه شورا و افزایش نقش فقهای عضو شورا،
- اختصاص یک فصل خاص و مجزا (فصل پنجم) به تحکیم اقتدار بانک مرکزی برای رسیدگی به اختلافات، تخلفات و جرائم بانکی،
- پیش‌بینی هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر برای رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت، احصا تخلفات، جرائم و مجازات‌ها،
- امکان تعیین سرپرست موقت با پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب هیأت عالی برای مؤسسات اعتباری در صورت استنکاف از اجرای اقدامات پیشگیرانه و اصلاحی یا عدم اجرای کامل و مؤثر آن‌ها،
- پیش‌بینی و بیان شرایط گزیر برای مؤسسات اعتباری که شاخص‌های ناظر به وضعیت سرمایه و نقدینگی آن‌ها قابل اصلاح نیست،
- پیش‌بینی هیأتی برای رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذی‌نفعان علیه اشخاص تحت نظارت و بالعکس،
- تبیین رابطه مالی بانک مرکزی با مؤسسات اعتباری و همچنین رابطه بانک مرکزی با دولت و مجلس.
تصریح نکردن به استقلال بانک مرکزی در این طرح و همچنین مواد مفصل و طولانی که گاه به دو سه صفحه می‌رسد، مهم‌ترین ایراد این طرح است، ولی در این نوشتار قصد داریم به بررسی مبحث دوم از فصل چهارم، ماده 35 بپردازیم که ناظر بر رسیدگی به اختلافات است. مطابق این ماده:
- الف: اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان آن‌ها و سایر اشخاص ذی‌ربط که ناشی از فعالیت حرفه‌ای اشخاص تحت نظارت باشد، توسط هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می‌شود. قوه قضاییه و بانک مرکزی موظف هستند هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی را در مراکز کلیه استان‌های کشور و شهرهای پر جمعیت دایر کنند،
- ب: هر هیأت متشکل از 3 عضو است که یک عضو، توسط رئیس قوه قضاییه از بین قضات با تجربه و دو عضو از میان متخصصان پولی و بانکی به پیشنهاد رئیس‌کل و تأیید هیأت عالی انتخاب می‌شوند. ریاست هیأت و صدور حکم بر عهده قاضی عضو هیأت است. رئیس هیأت باید پس از مشورت با دو متخصص پولی و بانکی عضو هیأت، مبادرت به انشاء رأی کند،
- پ: مدت مدیریت اعضای رسیدگی به اختلافات بانکی سه سال بوده و انتخاب مجدد آن‌ها بلامانع است،
- ت: هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی دارای مرحله بدوی و تجدیدنظر هستند. آرای صادره از هیأت‌های بدوی با اعتراض یکی از طرفین یا شخص ثالث ذی‌نفع، مجدداً در هیأت تجدیدنظر رسیدگی می‌شود. آرای صادره از سوی هیأت‌های تجدیدنظر قطعی و لازم‌الاجراست. قاضی و کارشناسانی که عضو هیأت بدوی هستند، نمی‌توانند در همان پرونده عضو هیأت تجدیدنظر باشند،
- ث: دبیرخانه هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی در بانک مرکزی مستقر می‌شود و وظیفه پشتیبانی اداری، مالی و حقوقی هیأت‌های مزبور را بر عهده دارد. هزینه هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی در بودجه بانک مرکزی منظور و توسط آن بانک پرداخت می‌شود،
- ج: دوایر اجرای احکام هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی در محل هیأت‌های مزبور مستقر می‌شوند. پشتیبانی اداری و مالی دوائر اجرای احکام بر عهده بانک مرکزی است،
- چ: هیأت‌های رسیدگی به اختلافات بانکی از حیث آیین دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند،
- ح: پرونده‌هایی که در زمان ابلاغ این قانون در مراجع دیگر قضایی در حال رسیدگی بوده، اما منجر به صدور حکم نهایی نشده باشد، به درخواست یکی از اطراف دعوی به هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی ارجاع خواهد شد.
بیشتر بخوانید: اصلاح قوانین بانکداری در ایستگاه آخر؛ بررسی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
آنچه از مقررات این ماده فهمیده می‌شود، ایجاد یک مرجع رسیدگی با صلاحیت ذاتی برای رسیدگی به تمامی دعاوی و اختلافات مربوط به بازار پول و بازار بانکی است. در مورد مقررات یادشده، مطالب زیر درخور توجه است:
1. بند اول اصل 156 قانون اساسی، قوه‌قضائیه را وظیفه‌دار رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات و تعدیات و شکایات و حل و فصل دعاوی و رفع خصومات دانسته و اصل 159 نیز دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات دانسته است. بند 5 سیاست‌های کلی نظام در امور قضایی نیز بر تمرکز کلیه امور دارای ماهیت قضایی در قوه‌قضائیه تأکید می‌کند. با این اوصاف و از آنجا که رسیدگی به تخلفات و حل و فصل آن‌ها دارای ماهیت قضایی است، ایجاد نهادی جدید و غیرقضایی برای رسیدگی به اختلافات و حل و فصل آن‌ها می‌تواند برخلاف قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام باشد.
برای بررسی دقیق‌تر این موضوع، باید مقرراتی که در موارد مشابه، چارچوب متفاوتی را برای رسیدگی به دعاوی و اختلافات در نظر گرفته‌اند مورد بررسی قرار دهیم:
1-1. مطابق ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، اختلافات بین کارگزاران، بازارگردانان، کارگزار معامله‌گران، مشاوران سرمایه‌گذاری، ناشران، سرمایه‌گذاران و سایر اشخاص ذی‌ربط ناشی از فعالیت حرفه‌ای آن‌ها، در صورت عدم سازش در کانون‌ها، توسط هیأت داوری رسیدگی می‌شود.
1-2. مطابق ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری پایتخت، اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه، در هیأتی مرکب از نماینده شهرداری به انتخاب شهرداری پایتخت و نماینده انجمن شهر مطرح می‌شود و هیأت مذکور می‌تواند با طرف قرارداد توافق کند. این توافق برای طرفین قابل اجرا و غیرقابل اعتراض خواهد بود و درصورتی‌که اختلاف رفع نشود، هریک از طرفین می‌تواند به دادگاه صلاحیت‌دار مراجعه کند.
به موجب قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلان‌شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 1390، ماده 38 آیین‌نامه اصلاح شده است. به موجب این ماده اصلاحی، اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه، در هیأت حل اختلافی با عضویت یک نفر قاضی دادگستری، با انتخاب رئیس قوه قضاییه، یک نفر از اعضای شورای اسلامی شهر، با انتخاب شورای مربوطه، نماینده شهرداری به انتخاب شهردار، نماینده بخشدار یا فرماندار حسب مورد و نماینده قانونی طرف قرارداد، قابل رسیدگی و صدور حکم از طرف قاضی جلسه خواهد بود و برای طرفین لازم‌الاجراست.
البته رویکرد کلی قانون‌گذار در مورد معاملات دولتی این بوده که هیأت‌هایی برای رسیدگی به دعاوی و اختلافات ناشی از این معاملات، مناقصات یا مزایده‌هایی که برگزار می‌شود، در نظر گرفته شود که از جمله آن‌ها می‌توان به ماده 7 قانون مناقصات و قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات مصوب 1388 و همچنین ماده 39 آیین‌نامه معاملات دولتی مصوب 1349 اشاره کرد.
1-3. به موجب ماده 20 قانون پیش‌فروش ساختمان مصوب 1389، کلیه اختلافات ناشی از تعبیر، تفسیر و اجرای مفاد قرارداد پیش‌فروش توسط هیأت داوران، متشکل از یک داور از سوی خریدار، یک داور از سوی فروشنده و یک داور مرضی‌الطرفین می‌شود و در صورت توافق نکردن بر داور مرضی‌الطرفین، یک داور با معرفی رئیس دادگستری شهرستان مربوطه انجام می‌پذیرد. داوری موضوع قانون تابع مقررات آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب خواهد بود.
1-4. مطابق ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه، رسیدگی، اظهارنظر و اتخاذ تصمیم در مورد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از هریک از تصمیم‌ها در امر واگذاری، در صلاحیت هیأت داوری است و این موضوع در قراردادهای تنظیمی سهام قید می‌شود و به امضای طرفین قرارداد می‌رسد. ترکیب هیأت داوری در ماده 21 آمده که مرکب از 7 نفر بوده و آراء صادره از این هیأت، وفق ماده 23 در دادگاه قابل اعتراض است. مواد 20 تا 24 قانون برنامه سوم توسعه به موجب ماده 30 قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تنفیذ و دائمی شد.
1-5. مطابق ماده 5 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید برای تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1388، هرگونه اختلاف ناشی از سرمایه‌گذاری در صندوق‌های موضوع ماده 2، فعالیت آن‌ها و نیز اختلاف بین ارکان صندوق، در هیأت داوری موضوع قانون بازار اوراق بهادار رسیدگی می‌شود.
نهادهای مشابهی نیز به موجب بند ج ماده 5 قانون ایمنی زیستی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1388، ماده 4 قانون حمایت از مصرف‌کنندگان خودرو مصوب 1386 و ماده 17 آیین‌نامه تعیین قیمت فروش، اجاره و نحوه و شرایط واگذاری ساختمان‌ها و اراضی مازاد بر نیاز وزارت آموزش و پرورش به مؤسسات مدارس غیردولتی مصوب 1389 و همچنین ماده 53 شرایط عمومی پیمان در پیش‌بینی داوری شورای‌عالی فنی برای داوری در اختلافات بین پیمانکار و کارفرما ایجاد شده است.
بیشتر بخوانید: ملاحظات حقوق بانکی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
مقرراتی که در بالا به آن‌ها اشاره شد، همگی در یک چیز باهم مشترک هستند، قانون‌گذار برای رسیدگی به اختلافات آن حوزه، راه و روشی متفاوت از آنچه به طور معمول وجود دارد (حل و فصل اختلافات از طریق مراجع قضایی) پیش‌بینی کرده است و هیأت‌ها یا مراجعی را برای حل و فصل اختلافات در نظر گرفته است.
مقررات یادشده را می‌توان در دو دسته کلی جای داد:
- نخست: مقررات مربوط به معاملات دولتی یا معاملات نهادهای عمومی که قانون‌گذار در این موارد ترجیح می‌دهد هیأت‌های خاصی به اختلافات ناشی از این معاملات رسیدگی کنند.
- دوم: مقررات مربوط به برخی حوزه‌های خاص (همانند بورس، خصوصی‌سازی) که ظاهراً به دلیل تخصصی بودن و به جهت تسریع در رسیدگی‌ها، قانون‌گذار هیأت‌های تخصصی را مأمور رسیدگی به آن‌ها کرده، منتهی برای اینکه از اصول کلی دور نماند و مرجع رسیدگی جدیدی ایجاد نکند، با استفاده از ظرفیت‌های قانونی و با تمسک به بند 9 سیاست‌های کلی نظام در امور قضایی که بر استفاده از روش داوری و حکمیت در حل و فصل دعاوی تأکید می‌کند، نوعی داوری اجباری را در این مقررات بیان داشته است و لذا در دوگانه «حل و فصل دعاوی از طریق دادگاه یا داوری»، راه دوم را برگزیده، با این حال برای اینکه از حل و فصل تمامی اختلافات از این طریق اطمینان حاصل کند با عبارات مختلف این داوری را اجباری کرده و لذا تمامی دعاوی باید از طریق این داوری الزامی حل و فصل شود.
بنابراین اتخاذ یک رویکرد مبتنی بر ایجاد یک نهاد موازی با قوه‌قضائیه جهت رسیدگی به دعاوی و اختلافات به دلیل مغایرت و مخالفت با قوانین و اسناد بالادستی امکان‌پذیر نیست. ایجاد یک نهاد داوری اجباری برای رسیدگی به اختلافات بانکی از طریق داوری نیز به دلیل مغایرت با قانون اساسی ممکن نیست؛ چراکه مطابق اصل 139 قانون اساسی ارجاع به اختلافات در اموال عمومی و دولتی فقط با مصوبه هیأت‌وزیران امکان‌پذیر بوده و طبیعی است که این تصویب و موافقت دولت با ارجاع به داوری، باید موردی و با لحاظ شرایط هر مورد خاص باشد، لذا در مورد بانک‌های دولتی این مکانیسم قابل اجرا نیست و اجرای آن در بانک‌های خصوصی هم منتهی به دوگانگی در سیستم رسیدگی به دعاوی بانکی می‌شود.
- ایجاد هیأت‌های رسیدگی به تخلفات بانکی که به شرح بند ج ماده 35، اجرای احکام آن نیز در همان هیأت‌ها مستقر است. با توجه به اینکه گستردگی و فراوانی دعاوی بانکی، مستلزم ایجاد تشکیلات وسیع در سطح کشور است و اگرچه در بند چ تصریح شده که این هیأت‌ها از حیث آیین دادرسی و هزینه دادرسی تابع قوانین مربوط هستند، ولی این حکم نیز از ابهام ناظر به قوانین حاکم و نحوه و چگونگی حل و فصل اختلافات در این هیأت‌ها نمی‌کاهد و این ابهامات تبعاً بر نحوه رسیدگی تأثیر گذاشته و می‌تواند به تشتت در رسیدگی و صدور حکم منجر شود.
- اعضای هیأت متشکل از یک قاضی و دو عضو از متخصصان پولی و بانکی است، ولی هیچ ملاک و معیاری برای تشخیص این متخصصان تعیین نشده است و معلوم نیست این افراد با چه صلاحیت، سابقه و مدرکی انتخاب می‌شوند. از آنجا که این هیأت‌ها مرکب از هیأت بدوی و تجدیدنظر هستند، لذا با تشکیل صدها هیأت در تهران و مراکز استان‌ها و شهرهای بزرگ مواجه خواهیم بود که همان‌گونه که اشاره شد، صرف‌نظر از نحوه تدارک و تأمین نیروی انسانی مورد نیاز، این امر مستلزم ایجاد تشکیلات وسیعی در سراسر کشور است. ضمن اینکه قاعدتاً صلاحیت‌ها، تجربه و سابقه اعضای هیأت تجدیدنظر باید بیشتر از اعضای هیأت بدوی باشد، ولی با توجه به عبارت ذیل بند ت، ظاهراً اعضای هیأت بدوی می‌توانند عضو هیأت تجدیدنظر هم باشند، ولی نمی‌توانند در هیأت تجدیدنظر، پرونده‌ای را رسیدگی کنند که در مرحله بدوی نسبت به آن حکم صادر کرده است.
- دامنه و حدود صلاحیت این هیأت‌ها، محدوده بسیار وسیعی را در برمی‌گیرد، چراکه به شرح بند الف ماده 35 تمامی اختلافات اشخاص، تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان و سایر اشخاص ذی‌ربط که ناشی از فعالیت‌های حرفه‌ای اشخاص تحت نظارت باشد، باید در این هیأت‌ها رسیدگی شود؛ لذا تمامی دعاوی بانکی و پولی که در حال حاضر در محاکم رسیدگی می‌شود، اعم از اینکه ناظر به اختلافات قراردادی باشد یا اینکه مبنای مسئولیت قهری و خارج از قرارداد به خود بگیرد، در صلاحیت این هیأت‌ها خواهد بود. البته عبارت «ناشی از فعالیت حرفه‌ای» که در ماده 35 برای تعیین حدود صلاحیت ذکر شده نیز مبهم است و معلوم نیست معاملات تدارکاتی یا قراردادهایی که بانک‌ها برای تأمین و تدارک کالا یا خدمات مورد نیاز برای انجام امور جاری و فعالیت‌های حرفه‌ای خود منعقد می‌کنند، نیز در این چارچوب جای می‌گیرد یا خیر؟ یا اینکه منظور فقط دعاوی ناشی و در ارتباط با عملیات و خدمات بانکی است؟
- بنا به تصریح ماده یادشده، هیأت‌های حل اختلاف بانکی باید در مراکز استان‌ها و شهرهای پرجمعیت دایر شوند. در این ماده از یک طرف مشخص نشده شهرهای پرجمعیت چه شهرهایی است و با چه میزان جمعیت، پرجمعیت تلقی می‌شوند و از سوی دیگر این روند باعث دوگانگی در رسیدگی به دعاوی بانکی می‌شود، چراکه در تهران و مراکز استان‌ها و شهرهایی که پرجمعیت شناخته می‌شوند، این هیأت‌ها تشکیل می‌شوند و رسیدگی و حل و فصل دعاوی و اختلافات در صلاحیت این هیأت‌ها خواهد بود و در سایر شهرها رسیدگی به دعاوی کماکان به عهده دادگاه‌ها و مراجع قضایی خواهد بود.
ابهامات فراوان دیگری که از جمله در مورد نحوه تشکیل، تدارک و تأمین نیروی انسانی و مکان لازم برای تشکیل این هیأت‌ها وجود دارد و به نظر می‌رسد که نویسندگان پیش‌نویس، بدون توجه به گستره و ابعاد و فراوانی دعاوی بانکی، مبادرت به تدوین این ماده کرده‌اند. در صورت تصویب نهایی، این روند منتهی به ایجاد تشکیلات گسترده و وسیعی برای رسیدگی به این اختلافات خواهد شد. ضمن اینکه فقدان آیین دادرسی و مقررات مدون و مشخص برای تشکیل و اداره این هیأت‌ها و رسیدگی به دعاوی، صدور و اجرای آراء صادره از این هیأت‌ها، عملاً مشکلات و معضلات بیشتری را ایجاد خواهد کرد. علاوه بر این ایرادات مبنایی و محتوایی در مورد تشکیل این هیأت‌ها که مستلزم ایجاد نهادی موازی با قوه‌قضائیه برای رسیدگی به دعاوی بانکی بوده نیز باقی است.