پیرو تلاش‌های اخیر مجلس شورای اسلامی برای اصلاح نظام بانکی جمهوری اسلامی ایران که در دوره‌های اخیر مجلس مطرح شده است، پیشنهاد «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» با هدف نسخ دو قانون مادر (پولی و بانکی ۱۳۵۱ و عملیات بانکی بدون ربا ۱۳۶۲) و ایجاد یک قانون جامع پولی، نهایتاً با تصویب کلیات آن در ۲۶ آذر ۱۳۹۸ به سرانجام رسید.
از آنجایی که تقریباً دو سال از تصویب کلیات طرح می‌گذرد و در این میان مباحث انتقادی زیادی با دیدگاه‌های متنوع اقتصادی، حقوقی و مدیریتی بانکی مطرح گردیده، به اعتقاد صاحب‌نظران این حوزه‌ها، نیاز است که در فضایی علمی و به دور از شتاب‌زدگی، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران مورد بررسی و بازنگری قرار گیرد؛ چه اینکه در صورت بی‌توجهی به مسائل دقیق علمی، مشکلاتی به نظام بانکی ایران تحمیل خواهد شد که تا چندین دهه با آن درگیر خواهیم بود.
شاهدی بر این ادعا، ابهامات و موارد اجمالی و بعضاً ناشی‌گری در وضع قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال ۱۳۶۲ است که تا به امروز تبعات مشکل‌آفرین داشته است. این در حالی است که محورهای سه‌گانه پیش‌گفته، کمتر در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گرفته و تأکید طراحان آن بوده است که به صورت کلی و اجمالی و در حد پاسخگویی به چالش‌های روزمره بانکی و با دیدگاهی فقهی برخی دغدغه‌ها را مرتفع سازند. این طرح با چندین طرح و لایحه از قبیل طرح بانک مرکزی، طرح تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران، طرح عملیات بانکی و لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور ادغام و همه آن‌ها به صورت یک نسخه کامل ارائه شده است.
از تاریخ تصویب طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در آذر ۱۳۹۸ دو نسخه همواره قابل توجه بوده است. نخست، نسخه‌ای که کلیات آن به تصویب رسید و به نسخه آبان 1398 شناخته می‌شود و نسخه دیگری که در 21 تیرماه 1399 بازنگری و دچار اندک تغییراتی گردید که به نسخه تیرماه ۱۳۹۹ مشهور است. نسخه اخیر در کلیات تقریباً یکسان مانده ولی در جزئیات و به دنبال آن شماره‌گذاری مواد، تغییراتی داشته است.
در آخرین اراده مجلس، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به بخش بانک مرکزی و دیگر بخش‌ها تقسیم شده است. بخش بانک مرکزی که عمدتاً جایگزین قانون پولی و بانکی کشور سال 1351 و مصوبه‌های مرتبط می‌باشد، در پانزده فصل و 122 ماده تنظیم شده است. در قسمت دوم، بسیار کامل به مسأله بانک مرکزی، به‌ویژه اهداف، مسئولیت‌ها و وظایف و اختیارات، ساختار و سیاست‌های رسانه‌ای بانک مرکزی، رابطه آن‌ها با دولت و سیاست‌های ارزی مرتبط و بازسازی، گزیر و ورشکستگی و انحلال و احکام مرتبط پرداخته شده است، که در ادامه اشاره خواهیم کرد. مجلس بررسی بخش دیگر این قانون که متمرکز بر بانکداری (عملیات و خدمات بانکی) بوده را با توجه به چالش‌های تکنیکی فراوان که در اینجا نیز بی‌پاسخ مانده است، به فرصت دیگری موکول کرده و اکنون در اولویت نیست.
در واقع می‌توان گفت که در یک چهارچوب کلی ملاحظات حقوق بانکی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، هم‌زمان دو دیدگاه حقوق خصوصی و حقوق عمومی بانکی را مورد بررسی قرار می‌دهد. دیدگاه حقوق عمومی که مشتمل بر فصول دوم تا یازدهم بوده و نقش بانک مرکزی، وظایف آن و مقرره‌های مرتبط بعضاً به طور بسیار جزئی پیش‌بینی شده است. قسمت دوم طرح، آن‌گونه که گفتیم، راجع‌به نظام بانکداری است و چهارچوب حقوق خصوصی بانکی را مشخص می‌کند. متأسفانه در برخی موارد در این قسمت همچون قانون عملیات بانکی بدون ربا، اجمال همچنان وجود دارد. آن‌چنان که تنها 33 ماده طرح به عملیات بانکی (اعم از تجهیز و تخصیص منابع) که قلب نظام بانکی است پرداخته است.
در این طرح قانونی، تلاش‌شده جزئی‌ترین مسائل که در رویه بانکی برای مشتریان در اجرای قانون عملیات بانکی ایجاد مشکل می‌کرد، پیش‌بینی و نظارت بانکی، البته با دیدگاهی فقهی، تقویت شود. به همین دلیل است که تلاش شده برای مواردی مانند مطالبات غیرجاریِ مؤسسات اعتباری، ضمانت‌اجراها، مسأله فاکتورنویسی صوری، ارائه نسخه دوم به مشتری دریافت‌کننده تسهیلات و ضامنین، بلوکه کردن قسمتی از تسهیلات و غیره که همگی به صورت بیماری مزمن و پیچیده در نظام بانکی وجود داشته و دارد، راه‌حلی به صورت موردی مطرح گردد؛ آن‌چنان‌که گویی طرح مذکور پاسخ به سؤالات و مشکلاتی است که در این چندین سال وجود داشته است.
بنابراین متأسفانه طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به جای راهبردی‌بودن، تنها به ارائه راهحلهای موضوعات مبتلابه بانکی پرداخته است. به دیگر سخن طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران راه‌حل‌محور است تا راهبردی‌محور؛ امری که با صدور دستورالعمل‌های مختلف باید انجام می‌شد و بدین‌سان جایگاه و شأن قانون و قانون‌گذار محفوظ‌تر می‌گردید. علاوه‌بر موارد مطرح شده، ایرادات جدی دیگری نیز در این طرح به چشم می‌خورد که در زیر می‌آوریم (نخست)، هرچند که در طرح مذکور نوآوری‌هایی به چشم می‌خورد که قابل توجه است (دوم).
ایرادات حقوقی بانکی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
در وهله اول، جدای از ایرادات متدولوژیک قانون‌نویسی و نامفهومی برخی عبارات (مانند ماده 121)، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران ناقص، عجولانه و پراکنده ارائه شده است. حتی اگر مجموع دستورالعمل‌های بانک مرکزی که به طور دقیق و موردی در موضوعات مختلف بانکی صادرشده، تجمیع می‌گردید، امکان ارائه قانونی جامع‌تر و تخصصی‌تر از طرح پیش رو وجود داشت.
به عنوان مثال، اصطلاحات بانکی که در فصل نخست آمده، بسیار اندک و در ده مفهوم خلاصه شده است، درحالی‌که می‌دانیم عمده اختلافات در دعاوی بانکی از درک نادرست از مفاهیمی همچون سود، کارمزد، خسارت تأخیر تأدیه و غیره ناشی می‌شود که اساساً نه در قوانین پیشین و نه در طرح پیش رو به خوبی تعریف نشده است. نحوه تأسیس و فعالیت کنشگران بازار متشکل و غیرمتشکل پولی، بسیار سریع در حد چند ماده کلی شرح داده شده و بعضاً به دستورالعمل‌هایی ارجاع شده که هنوز صادر نگردیده است. در خصوص اشخاص تحت نظارت نیز با توجه به حجم انبوه دستورالعمل‌ها بسیار بیشتر امکان تشریح آن وجود داشت.
به هر روی عمده ایرادات طرح در دو محور بانک مرکزی و وظایف آن و عملیات بانکی قابل بررسی است.
بانک مرکزی
تمرکز بر بانکداری بانک مرکزی و فرار از مشکلاتی که پیش از این در نظام پولی وجود داشته است، در این طرح بسیار به چشم می‌خورد. گویی قرار است این طرح، قانونی برای ارائه راهحلهای مشکلات نظام بانکی و بعضاً توجیه آن گردد، نه اینکه استراتژی مطلوبی برای نظام حقوق بانکی مطرح نماید. برای مثال در فصل ششم طرح مذکور حتی از سیاست‌های رسانه‌ای و اطلاع‌رسانی بانک مرکزی سخن گفته شده است، اما به روز کردن نظام بانکی با سازوکارهای نوین کمتر دیده می‌شود.
همچنین است مطالب مهم و کلیدی نظام بانکی مانند سازوکار حاکمیت شرکتی (چه برای بانک‌ها و چه برای بانک مرکزی) که دنباله‌رو استانداردهای جهانی بانکی است، در این طرح کمرنگ است. عدم رعایت حاکمیت شرکتی، باعث بروز ورشکستگی بانک‌ها و فساد در نظام بانکی خواهد شد. در معیارهای استاندارد حاکمیت شرکتی، کمیته‌های تخصصی وجود دارد که متأسفانه در طرح پیش رو پیش‌بینی نشده است، حال آنکه دستورالعمل‌های بانک مرکزی در این زمینه به طور دقیق این مسأله را پیش‌بینی کرده است.
بعضی مطالب مانند فصل ۱۸ و ۱۹ (مقررات ویژه بانک‌های توسعه‌ای و نهادهای مکمل صنعت بانکداری) اصولاً با توجه به نظارت بانک مرکزی باید در قسمت مربوط مطرح می‌گردید که در جای دیگری آمده است.
عملیات بانکی
در قسمت عملیات بانکی بدون ربا که در فصل چهاردهم جای گرفته است، سپرده‌گیری توسط مؤسسات اعتباری در اشکال سپرده جاری، سپرده قرض‌الحسنه، سپرده سرمایه‌گذاری عام، سپرده سرمایه‌گذاری خاص و انواع دیگر سپرده، با تصویب شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانک مرکزی و تأیید شورای فقهی، مجاز شمرده شده است (ماده 94).
هرچند به نظر می‌رسد این نحوه از تجهیز منابع، مشکلات سپرده‌های قرض‌الحسنه را که دکترین بانکی، مفصل از آن سخن گفته، مرتفع می‌کند، اما اولاً سپرده‌گذاری عام و خاص به خوبی تبیین نشده است و دوم اینکه همه اختیارات در این خصوص به شورای فقهی واگذار شده که به نظر صحیح نیست و راه را برای تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای و بعضاً غیرعلمی فراهم می‌کند. علاوه‌بر آن با افزودن بندی دیگر تحت عنوان بند 5 (انواع دیگر سپرده‌ها) که در نسخه آبان 98 وجود نداشت، دغدغه تفسیر به رأی توسط شورای فقهی تشدید می‌شود.
همچنین است مسأله سپرده جاری که مشکل آن همچنان مرتفع نشده است؛ اگر ماهیت آن را قرض بدانیم و هم‌زمان مسأله پرداخت‌ها را در حساب جاری مطرح کنیم که ماهیتی خدماتی دارد و نه عملیاتی، محل ایراد است و طراحان قانون جدید در این مورد راه‌حل علمی ارائه نکرده‌اند. موضوع تجهیز منابع نیز به طور کلی در ۱۰ ماده (مواد ۹۶ تا ۱۰۶) پیش‌بینی شده است. کوتاه و مجمل بودن احکام قانونی در موضوعی به این مهمی؛ ایرادی است که همواره بر قانون عملیات بانکی بدون ربا مطرح می‌شد و مشکلات عملی آن، نزدیک به چهار دهه گریبان‌گیر نظام بانکی بود و در طرح جدید نیز این نظم فکری همچنان پابرجاست.
ماده ۹۵ طرح، قالب‌های مورد تأیید برای تسهیلات‌دهی را تسهیلات قرض‌الحسنه، تسهیلات با نرخ سود معین و تسهیلات با نرخ سود نامعین می‌داند، اما تعریف دقیقی از این‌گونه تسهیلات ارائه نمی‌کند. اقداماتی نیز برای صوری نشدن عقود پیش‌بینی شده و اکثر مواقع به شورای تخصصی بانکی ارجاع داده شده است که تصمیمات آن باید شفاف و صریح باشد. در نظام تسهیلات‌دهی نیز مانند تجهیز منابع، اجمال و کلی‌گویی (مواد ۱۰۷ تا 116) همچنان وجود دارد. در عین حال در ماده 108 در اختیار گذاشتن نسخه‌ای از قرارداد به مشتری، پیش‌بینی شده است.
از دیگر مواردی که در طرح می‌تواند چالشی باشد، مسأله قراردادهای تسهیلاتی است. اگرچه تاکنون ۱۴ عقد به صورت عقود معین در نظام تسهیلات‌دهی بانکی ایران مورداستفاده قرار می‌گیرد، ماده 107 طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران از عقود معین نام نمی‌برد و به جای آن «عقود اسلامی مورد تأیید شورای فقهی» را پیش‌بینی می‌کند. در این راستا مقرر شده است که «مؤسسات اعتباری می‌توانند برای تأمین‌مالی انواع فعالیت‌های اقتصادی و خرید کلیه کالاها و خدماتی که مبادله آن‌ها منع شرعی و قانونی ندارد، به متقاضیان تسهیلات پرداخت کنند. پرداخت هرگونه تسهیلات یا ارائه هر نوع خدمت بانکی باید در چهارچوب عقود مورد تأیید شورای فقهی انجام شود».
به عقیده ما، این خود می‌تواند منشأ تحول بوده و در نظام بانکی گره‌گشا و کارساز باشد؛ به این صورت که عقود مذکور می‌تواند شامل قراردادهای ترکیبی و نامعین ماده 10 نیز گردد. اما از طرف دیگر، این امکان وجود دارد که تعبیر گنگ «عقود اسلامی مورد تأیید شورای فقهی» سبب بروز مشکلات دیگری همچون فساد بانکی در تفسیر و اجرای این عقود شود.
بیشتر بخوانید: اصلاح قوانین بانکداری در ایستگاه آخر؛ بررسی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
نوآوری‌های حقوقی بانکی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
در ورای ایرادات مطرح‌شده، برخی نوآوری‌ها در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران که عمدتاً بر بانکداری نوین و مدیریت آن استوار شده، نیز قابل تأمل است. طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران تمرکز بخش عمده خود را بر این مسأله گذاشته و در این راستا در فصل سیزدهم این طرح قانونی به «مقررات ناظر بر مدیریت مؤسسات اعتباری» از ماده ۷۴ تا ۹۲ به مسائلی از این دست پرداخته است.
به نظر می‌رسد در کمتر از بیست ماده، بسیار کلی و پراکنده، مسائل پراهمیتی در این طرح قانونی جای گرفته که هرکدام موضوع دستورالعمل‌های تخصصی بانک مرکزی است. البته در عناوین کمتر قوام‌یافته‌ای در طرح پیش‌گفته، نظیر «پیشگیری از انباشت مطالبات جاری» (مواد ۱۱۴ تا ۱۱۶)، «تنبیهات غیرمالی» (ماده ۱۱۷)، «سایر مقررات ناظر بر عملیات بانکی» (مواد ۱۲۴ تا ۱۲۶)، «مقررات مربوط به ثبت داده‌ها و تهیه گزارش‌های مالی» (مواد ۱۲۷ و ۱۲۸)، «نظارت بر اشخاص تحت نظارت» (مواد ۱۲۹ تا ۱۳۴)، «اقدامات نظارتی و تنبیهی» (مواد ۱۳۵ تا ۱۳۸)، و نهایتاً «احکام مربوط به بازسازی، گزیر، ورشکستگی و انحلال مؤسسه اعتباری» (مواد ۱۳۹ تا ۱۷۰) به همراه «صندوق ضمانت سپرده» (مواد ۱۹۶ تا ۲۰۸) نیز ابعاد دیگری از مدیریت بانکی هرچند اندک، پیش‌بینی شده است.
جدای از این موارد، سه محور حاکمیت شرکتی، نهادهای نوین بانکی و مدیریت بحران ورشکستگی قابل ارائه به عنوان نوآوری‌های طرح هستند.
حاکمیت شرکتی
مسأله حاکمیت شرکتی که قبلاً در دستورالعمل‌های بانک مرکزی به آن اشاره شده بود نهایتاً در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک متن قانونی پذیرفته شده است. هرچند که تبصره ماده ۷۷ تعریفی غیرمتعارف از حاکمیت شرکتی ارائه کرده، با این حال توجه به این سازوکار مهم بانکی توسط قانون‌گذار را باید نقطه عطفی در نظام بانکداری ایران دانست؛ چه اینکه پیش‌تر بانک مرکزی با دستورالعمل‌های پراکنده سعی در شناسایی این سازوکار مهم بانکی و اجرای آن در هر دو دسته بانک خصوصی و دولتی داشت.
در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران نسخه تیرماه ۱۳۹۹ در سه ماده ۷۶، ۷۷ و ۷۸ به مسأله حاکمیت شرکتی اشاره شده؛ در بند سوم ماده ۷۶ تصریح شده است که انطباق مسئولیت‌ها و اختیارات هیأت‌مدیره، مدیرعامل و سایر اعضای هیأت عامل با اصول حاکمیت شرکتی در اساسنامه باید درج شود. در ماده ۷۷، بانک مرکزی مکلف شده پس از تصویب این قانون، دستورالعمل‌های لازم برای استقرار حاکمیت شرکتی را تهیه و تصویب کند و در ماده ۷۸ نیز به تشکیل کمیته‌ای مرتبط با حاکمیت شرکتی پرداخته شده است.
همچنین در بند «ب» همین ماده از پایش و نظارت دائمی رعایت الزامات مربوط به حاکمیت شرکتی سخن به میان آمده است. همه این اقدامات و پیش‌بینی‌ها برای استقرار نظام حاکمیت شرکتی در ایران بسیار ارزنده و مثمرثمر خواهد بود، اما اختصاص تنها چند ماده محدود به این مفهوم، با این درجه از اهمیت، کفایت نمی‌کند و بانک مرکزی را وامی‌دارد که به دستورالعمل‌های پیشین خود روی آورد که تأییدیه قانون‌گذار را به همراه ندارد.
علاوه‌بر کلیات، در طرح، به اصول حاکمیت شرکتی نیز اشاره شده است، چنانچه در ماده ۱۱ به شفافیت و پاسخگویی هیأت عامل بانک مرکزی تصریح و شرایط و نحوه انتشار عمومی اطلاعات و چگونگی پاسخگویی پیش‌بینی شده است. البته این مسأله بیشتر به حاکمیت شرکتی بانک مرکزی مرتبط می‌شود تا حاکمیت شرکتی خود بانک‌ها.
مثال دیگر ماده ۱۱۴ بخش بانک مرکزی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران است که به مسأله تعارض منافع پرداخته؛ اما متأسفانه آن را به مجموعه بانک مرکزی و نه در سطح بانک‌ها، اختصاص داده است. البته قابل توجه است که برای کنشگران بانک از آنجایی که در تبصره ماده ۷۷ زمانی که حاکمیت شرکتی را تعریف می‌کند و کنترل تعارض منافع را نیز در چهارچوب حاکمیت شرکتی می‌داند، این مسأله اهمیت پیدا می‌کند و به همین منظور ماده ۷۹ طرح، اعضای هیأت‌مدیره، هیأت عامل و سایر مدیران مؤسسه اعتباری را ملزم می‌کند که در ابتدا و انتهای دوره تصدی مسئولیتشان؛ «فرم تعارض منافع» موضوع جزء ۵ بند «ج» ماده ۷ این طرح قانونی را تکمیل و به بانک مرکزی ارسال کنند.
در تبصره جزء ۵ بند «ج» همان ماده، فرم تعارض منافع را مشتمل بر فهرست دارایی‌های فرد موردنظر، همسر و فرزندان وی و نیز کلیه فعالیت‌های اقتصادی، مالی، تجاری و مشاغل تمام‌وقت یا پاره‌وقت آن‌ها طی پنج سال منتهی به تصدی افراد در بانک مرکزی (اینجا بانک) می‌داند. این ابتکار هرچند قابل توجه و مهم است، اما موارد دیگرِ تعارض منافع در قانون پرداخته نشده است و لذا باید به دستورالعمل‌های پیشین در این زمینه مراجعه کرد.
از دیگر موارد حاکمیت شرکتی اشاره به تفکیک حسابرس و بازرس است که نهایتاً در ماده ۹۲ طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی شد و دقیقاً تفکیکی در انتخاب میان حسابرس و بازرس مشخص کرده است (البته این اشخاص باید مورد تأیید بانک مرکزی و سازمان بورس اوراق‌بهادار باشند). برای یادآوری ذکر این نکته کفایت می‌کند که در قوانین قبلی مانند قانون تجارت سال ۱۳۴۷ این تفکیک وجود نداشت و مشکلاتی را ایجاد می‌کرد، حال آنکه که وظایف این دو دسته در ماده ۱۲۸ طرح جدید تصریح شده است.
علاوه‌بر آن، نظارت بر انتصاب حسابرس که موقعیتی تخصصی در نظام بانکی (برخلاف بازرس) دارد، در ماده ۸۳ طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است و مسئول واحد حسابرسی داخلی برای فعالیت و تمدید دوره مسئولیت موظف است که صلاحیتش توسط «کارگروه بررسی صلاحیت‌ها» مورد تأیید قرار گیرد. همچنین ماده ۸۵ طرح بانکداری مقرر می‌دارد که برکناری مسئول حسابرسی داخلی منوط به اخذ موافقت بانک مرکزی است.
نهادهای نوین
از نهادهای نوین بانکی می‌توان به مؤسسات تضمین تعهدات و اعتبارسنجی در تسهیلات‌دهی نام برد که هر دو در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی شده است. در واقع طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران از مواد ۱۸۹ به بعد در فصل نوزدهم (نهادهای مکمل صنعت بانکداری)، شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات مبتنی بر فناوری‌های نوین بانکی را تعریف و آن‌ها را ملزم به دریافت مجوز از بانک مرکزی می‌کند. به نظر می‌رسد برخی از این خدمات با نظارت «شورای فناوری‌های نوین بانکی» که در ماده ۱۹۰ پیش‌بینی شده است، قابلیت ارجاع به دیگر شرکت‌ها از طریق برون‌سپاری را دارد که این مسأله با نهایت دقت و سختگیری با توجه به حساسیت موضوع باید صورت گیرد.
همچنین ماده ۱۹۲ طرح، فعالیت شرکت‌های گزارشگری اعتباری را در نظر گرفته است که به تهیه گزارش اعتباری اشخاص حقیقی و حقوقی می‌پردازد و به این صورت گونه‌ای اعتبارسنجی برون‌سپاری شده را در این ماده به عنوان پیش‌شرط پرداخت تسهیلات مقرر کرده است. در این راستا ماده ۱۹۱ طیف وسیعی از دستگاه‌های مرتبط را ملزم می‌سازد تا اطلاعات لازم را در اختیار بانک مرکزی و به طور غیرمستقیم در اختیار این شرکت‌ها قرار دهد.
علاوه‌بر آن، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، مانند دیگر کشورها، صورت دیگری را مقرر کرده و «مؤسسات تضمین تعهد» را برای ضمانت‌های بانکی پیش‌بینی می‌کند. ماده ۱۹۳ این طرح، مؤسسات اعتباری را موظف می‌سازد که تضمین مؤسسات تضمین تعهدات را متناسب با وضعیت اعتباری مؤسسات مزبور که به تأیید شرکت‌های گزارشگری اعتباری رسیده است، بپذیرند. این مؤسسات که در قانون تعریف نشده‌‌اند، وظیفه تضمین تعهدات مشتریان را به عهده دارد. تنها در قسمت آخر ماده ۱۹۴ پیش‌بینی شده که این مؤسسات توسط اشخاص حقوقی، تشکل‌های حرفه‌ای، اتحادیه‌های صنفی یا شرکت‌های بیمه که توانگری مالی آن‌ها به تأیید بیمه مرکزی رسیده باشد، ایجاد می‌شود.
البته مؤسسات تضمین تعهدات وفق ماده ۱۹۴ برای انواع ضمانت‌نامه بانکی که مستقل هستند کاربرد دارد و آن‌گونه که در ماده مذکور پیش‌بینی شده است، تنها برای بخش تولیدی و خدماتی کشور فعالیت می‌کنند و دیگر بخش‌ها را در برنمی‌گیرد. در این راستا در تبصره ماده ۱۹۴ تصریح شده است که «قراردادهایی که توسط مؤسسات تضمین تعهدات منعقد می‌گردد، در حکم اسناد رسمی و لازم‌الاجرا بوده و از کلیه مزایای اسناد تجاری از جمله عدم نیاز به تودیع خسارت احتمالی بابت اخذ قرار تأمین خواسته برخوردار می‌باشد»، مشروط به اجرای صحیح و قاعده‌مند؛ این نوآوری‌ها در مدیریت ریسک‌های حقوقی ـ قضایی در نظام بانکی بسیار مؤثر خواهد بود.
مدیریت بحران ورشکستگی بانکی
شاید بتوان گفت از ابتکارات مهم طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران و نقطه قوت آن، مدیریت بحران ورشکستگی بانکی است. در این خصوص بحث حل و فصل بحران بانکی و آنچه که به تعبیر «گزیر» از آن یاد می‌شود در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، در فصل هفدهم طرح و یازدهم بخش بانک مرکزی (احکام مربوط به بازسازی، گزیر، ورشکستگی و انحلال مؤسسه اعتباری)، برای نخستین بار مطرح شده است و در پاسخ به وضعیتی که در نظام بانکی بحرانی شناخته می‌شود، راهکارهای مدیریتی حقوقی ارائه می‌کند.
بند «الف» ماده ۱۳۹ طرح (ماده ۶۸ بخش بانک مرکزی)، از الزام بانک‌ها به ارائه «بیانیه وضعیت» خود براساس استانداردهای مصوب شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی سخن می‌گوید و این بیانیه را متضمن «تبیین شرایط و محیط داخلی و بیرونی مؤسسه اعتباری و پیش‌بینی وضعیت آتی آن، میزان، ترکیب و درجه نقدشوندگی دارایی‌ها، میزان و ترکیب بدهی‌ها، مخاطرات احتمالی پیش رو و نحوه مقابله با آن‌ها و تمهید ابزارهای لازم جهت بازگرداندن وضعیت مؤسسه اعتباری به شرایط عادی پس از وقوع نابه‌سامانی‌های مالی در قالب یک برنامه اصلاحی پیشنهادی»، می‌داند. لذا این بیانیه وضعیت مالی مؤسسه اعتباری را به بانک مرکزی نشان می‌دهد و معاون نظارتی آن را تحلیل می‌کند که آیا مؤسسه اعتباری پتانسیل ورشکستگی با توجه به وضعیت گزارش شده را دارد یا نه؟
در ادامه در بند «ب» همان ماده پیش‌بینی شده است که براساس این بیانیه وضعیت، وضعیت بانک به قابل قبول، در معرض خطا یا بحران مشخص شود. در عین حال در تبصره ۱ همان ماده تصریح گردیده که تعریف تعابیر قابل قبول، در معرض خطر و بحرانی حداکثر سه ماه پس از لازم‌الاجراشدن قانون، تصویب خواهد شد. بنابراین هنوز تعریف قانونی از تعبیر «بحران» ارائه نگردیده است. اما نکته مهم در این است که در این طرح وضعیت بحرانی به رسمیت شناخته شده و راهکاری قابل قبول در برابر آن پیش‌بینی شده است.
طرح بانکداری جمهوری اسلامی به طور تخصصی به مسأله گریز یا همان حل و فصل بحران بانکی می‌پردازد که پیش‌تر در دستورالعمل‌های بانک مرکزی پرداخته شده بود و آن را از وظایف ذاتی بانک مرکزی می‌داند. در این راستا بند ۱۷ ماده ۸ طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران بخش بانک مرکزی، به صراحت یکی از وظایف هیأت عالی بانک مرکزی را اتخاذ تصمیم نهایی در خصوص بازسازی، گزیر، انحلال، ورشکستگی و تصفیه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی می‌داند؛ بدین طریق تنها مرجع صالح برای رسیدگی به این امور را به عهده بانک مرکزی گذاشته است.
این مهم در کنار دو نهاد معاون نظارتی بانک مرکزی که راهبری فرایند بازسازی، گزیر، انحلال، ورشکستگی و تصفیه مؤسسه اعتباری (ماده ۱۵) و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی که ارائه‌دهنده پیشنهاد برای این امور است (بند ۱۲ ماده ۲۰) صورت می‌گیرد. بنابراین راهکار مدیریت ورشکستگی بانک‌ها و نظام بانکی که همواره با سردرگمی همراه بوده در این طرح با دیدگاهی تطبیقی پیش‌بینی‌های لازم را مطرح می‌کند.
طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در سازوکار مدیریت بانکی تنها متمرکز بر ورشکستگی نشده و مرحله پیش ورشکستگی و مسأله بازسازی بانک دچار بحران را نیز مورد توجه قرار داده است. در این راستا با توجه به بیانیه وضعیتی که مؤسسه اعتباری به بانک مرکزی هر شش ماه یک‌بار ارائه می‌کند و در بند «الف» ماده ۱۳۹ طرح (بخش بانک مرکزی) تصریح شده است، حسب اینکه وضعیت مؤسسه اعتباری یا بانک در معرض خطر تشخیص داده شود، وفق بند «پ» همان ماده برنامه بازسازی و اگر بحرانی اعلام گردد، مطابق بند «ت» در مسیر عملیات نجات قرار می‌گیرد.
بازسازی مجموعه اقداماتی برای بازگرداندن به مسیر عادی برای بانک است و در ۱۱ مورد در ماده ۱۴۰ طرح (بخش بانک مرکزی) پیش‌بینی‌هایی در این زمینه صورت گرفته است که از سلب صلاحیت تمام یا بخشی از اعضای هیأت‌مدیره و هیأت عامل و الزام مجمع عمومی یا هیأت‌مدیره حسب مورد به انتخاب اعضای جدید تا تأمین‌مالی مشروط توسط بانک مرکزی در صورت حصول اطمینان از امکان بازپرداخت به موقع آن، پس از تصویب در شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی و تأیید هیأت عالی را در برمی‌گیرد.
همچنین طرح مذکور، مجموعه متعدد دیگری از راهکارهای مدیریتی حقوقی از قبیل ادغام، بازنگری اموال بانک، بانک انتقالی، بیمه ضمانت سپرده، انحلال و غیره را پیش‌بینی کرده است که در نوع خود مشتمل بر ابتکارات نوین و به روز بانکداری محسوب می‌شود.
نتیجه‌گیری
برآیند بررسی اجمالی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران بر این مطلب خلاصه می‌گردد که طرح مذکور مطالب نوین را در کنار مسائل قدیمی بانکی مطرح می‌کند که جملگی مستلزم بررسی جامع و دقیق در محیطی علمی و بدون هرگونه هیجان‌زدگی و با توجه به نیازهای جامعه در نظام اقتصادی پول‌محور ایران است.
آن‌گونه که مشاهده شد طرح بانکداری جمهوری اسلامی در برخی موارد به صورت قانونی جامع و مترقی خود را نشان داده، درحالی‌که همچنان مشکلات لاینحل پیاده‌سازی بانکداری اسلامی مانند حساب جاری و سپرده‌گذاری در نظام بانکی باقی است و این امر می‌طلبد که همسانی در وضع مواد قانونی و راهکارهای حقوقی بانکی در این رابطه وجود داشته باشد.
شاید بازنگری اساسی بر نظام بانکداری اسلامی پیش از هر اقدام برای وضع قانون جامع، مفید‌تر و مهم‌تر باشد. در تعبیری دیگر شایسته است که مبنای بانکداری ایران با توجه به نیازهای جامعه به بازار پول از یک‌سو و قابلیت پیاده‌سازی نظامی بانکی عاری از ربا و بدون حیل توسط کنشگران بانکی از سوی دیگر بررسی و با عنایت به این دو محور، طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران پایه‌ریزی گردد.