اصلاح قوانین بانکداری در ایستگاه آخر؛ بررسی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران که در واقع تلفیق و ترکیب 4 طرح و یک لایحه با عناوین زیر است، در تاریخ 21/8/98 در کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب رسیده و پس از اینکه در صحن علنی مجلس مطرح شد، کلیات آن در جلسه علنی مورخ 26/9/98 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید:

1. طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران،
2. طرح تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران،
3. طرح عملیات بانکی بدون ربا،
4. طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران،
5. لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور.

مشخصه‌های کلی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

این طرح مشتمل بر 214 ماده بوده و در سه قسمت تحت عناوین کلیات، بانک مرکزی، بانکداری و در 20 فصل تنظیم شده است. قسمت اول مشتمل بر 2 فصل و 2 ماده، قسمت دوم مشتمل بر 9 فصل و 56 ماده و قسمت سوم مشتمل بر 8 فصل و 155 ماده است. عناوین فصول به شرح زیر است:

• فصل اول: تعاریف (یک ماده)،
• فصل دوم: اهداف قانون (یک ماده)،
• فصل سوم: مسئولیت‌ها، اهداف، وظایف و اختیارات بانک مرکزی (دو ماده)،
• فصل چهارم: ساختار بانک مرکزی (18 ماده)،
• فصل پنجم: تعیین و اجرای سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری ـ8 ماده (مواد 23 تا 30)،
• فصل ششم: سیاست‌های رسانه‌ای و اطلاع‌رسانی بانک مرکزی ـ3 ماده (مواد 31 تا 33)،
• فصل هفتم: رابطه بانک مرکزی با نهادهای حاکمیتی ـ7 ماده (مواد 34 تا 40)،
• فصل هشتم: سیاست‌های ارزی و مدیریت ذخایر ـ6 ماده (مواد 41 تا 46)،
• فصل نهم: صورت‌های مالی بانک مرکزی، حسابرسی و انتشار آنها ـ6 ماده (مواد 47 تا 52)،
• فصل دهم: سایر موضوعات مربوط به بانک مرکزی ـ4 ماده (مواد 53 تا 56)،
• فصل یازدهم: پول و نظام پرداخت ـ2 ماده (مواد 57 تا 58)،
• فصل دوازدهم: مقررات ناظر بر تأسیس مؤسسات اعتباری ـ15 ماده (مواد 59 تا 73)،
• فصل سیزدهم: مقررات ناظر بر مدیریت مؤسسات اعتباری ـ19 ماده (مواد 74 تا 92)،
• فصل چهاردهم: عملیات بانکی بدون ربا ـ32 ماده (از ماده 93 تا 126)،
• فصل پانزدهم: مقررات مربوط به ثبت داده‌ها و تهیه گزارش‌های مالی ـ2 ماده (مواد 127 تا 128)،
• فصل شانزدهم: نظارت بر اشخاص تحت نظارت ـ10 ماده (مواد 129 تا 138)،
• فصل هفدهم: احکام مربوط به بازسازی ـ گزیر، ورشکستگی و انحلال موسسه اعتباری ـ32 ماده (مواد 139 تا 170)،
• فصل هجدهم: مقررات ویژه بانک‌های توسعه‌ای ـ18 ماده (مواد 171 تا 188)،
• فصل نوزدهم: نهادهای مکمل صنعت بانکداری ـ ماده (مواد 189 تا 211)،
• فصل بیستم: سایر مقررات ـ3 ماده (مواد 212 تا 214).

نوآوری‌های طرح بانکداری

مهم‌ترین نوآوری‌های این طرح به شرح زیر است:

1. تغییر ساختار و ارکان و ضوابط ناظر به بانک مرکزی،
2. تنوع‌بخشی به قالب‌های تجهیز منابع (سپرده گیری در بانک‌ها)،
3. محدود کردن روش‌های اعطای تسهیلات به قرض‌الحسنه، تسهیلات با سود معین و سود نامعین و عدم تصریح به عقود و موکول کردن آن به تصمیم و نظر شورای فقهی بانک مرکزی،
4. تغییر مقررات مربوط به جریمه تأخیر برای تخلف تسهیلات گیرنده و پیش‌بینی واریز آن به حساب ویژه جرایم،
5. تحول اساسی در مقررات مربوط به ورشکستگی بانک‌ها و پیش‌بینی نهادهای گزیر و بازسازی،
6. پیش‌بینی مقررات خاص برای بانک‌های توسعه‌ای و تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران،
7. ایجاد برخی نهادهای مکمل صنعت بانکداری شامل:
   • شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات مبتنی بر فناوری‌های نوین بانکی،
   • شرکت‌های گزارشگری اعتباری،
   • مؤسسات تضمین تعهدات،
   • صندوق ضمانت سپرده‌ها (البته این صندوق در حال حاضر هم وجود دارد)،
   • کانون مؤسسات اعتباری.

تجزیه و تحلیل طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

این طرح، در صورت تصویب نهایی به دلالت ماده 214 آن، جایگزین سه قانون مهم حاکم بر نظام بانکی کشور؛ یعنی قانون پولی و بانکی، قانون اداره امور بانک‌ها و قانون عملیات بانکی بدون ربا خواهد شد. قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 تا پیروزی انقلاب، اصلی‌ترین قانونی بود که بر بانکداری کشور حاکم بود. پس از انقلاب و ایجاد تغییر و تحولاتی در ساختار و عملیات بانکی، این جایگاه را با لایحهقانونی اداره امور بانک‌ها مصوب 1358 که ناظر به اداره بانک‌های دولتی است و قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362 سهیم و شریک شد.

در فروردین سال 1379 بعد از مجوزی که به موجب قانون برنامه سوم توسعه صادر شده بود، قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی تصویب شد که البته مقررات مختصری دارد و فقط در مقام صدور یک اجازه کلی برای تأسیس بانک‌های غیردولتی بوده است. برای ارزیابی کفایت و کارآمدی طرح یادشده بایستی دید که با لحاظ مقررات یادشده و ایرادات و کاستی‌های آنها، آیا این طرح جایگزین مناسبی برای قوانین یادشده است یا خیر؟

ظاهراً ساختاربندی طرح نیز به گونه‌ای بوده که بتواند پاسخگوی تمامی نیازهای عرصه‌های یادشده باشد. زیرا غیر از کلیات که مشتمل بر دو ماده است، دو قسمت اصلی طرح، شامل بانک مرکزی و بانکداری است. ایرادات و کاستی‌های مهم قوانین فعلی ناظر به بانکداری را به طور خلاصه می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

1.قانون پولی و بانکی کشور از جهت مقررات ناظر به پول و انتشار اسکناس بسیار سنتی بوده و با تحولات اقتصادی همگام نشده و در مورد بانک مرکزی نیز صرف‌نظر از اینکه ظاهراٌ نتوانسته جایگاه مناسب و مستقلی برای بانک مرکزی تدارک ببیند، از لحاظ ساختار و ارکان نیز وضعیت بهینه و مناسبی ندارد.

در مورد بخشی از قانون که ناظر به بانکداری است، علاوه بر اینکه بخش‌هایی از آن با تصویب مقررات بعدی منسوخ شده است، ولی تکلیف ناسخ و منسوخ آن نیز به طور صریح مشخص نشده است. مضاف آنکه در مورد برخی مقررات هم نسبت بین مقررات قانون یادشده و قانون عملیات بانکی معلوم نیست و در نهایت اینکه برخی مسائل مهم و اساسی همچون نحوه تأسیس بانک‌ها و ضوابط حاکم بر نحوهتشکیل و اداره آنها وهمچنین ورشکستگی بانک‌ها به سکوت و یا اجمال برگزار گردیده است و نیاز به مقررات مفصل‌تری در این زمینه‌ها احساس می‌شود.

2. قانون نحوه اداره بانک‌ها در فضای ملتهب پس از انقلاب تصویب شده و ساختاری را برای بانک‌های دولتی تعریف کرده که نه با مقررات حاکمیت شرکتی سازگار است، نه حتی با مقررات شرکت‌های سهامی (که به تصریح ماده 300 لایحه اصلاح قسمتی از قانون تجارت، حاکم بر شرکت‌های دولتی است)، تناسب و هماهنگی دارد.

برخی اصلاحات بعدی از جمله حذف شورای‌عالی بانک‌ها به موجب ماده 6 قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی نیز عدم انسجام این قانون را بیشتر کرده در مجموع، این قانون رویه و روال بهینه و مناسبی را برای اداره بانک‌های دولتی تدارک ندیده است و به همین خاطر، در برخی موارد آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی و حتی مصوبات مجمع عمومی بانک‌ها، برخی کاستی‌ها را برطرف کرده و حتی در برخی موارد نیز این مصوبات علیرغم مخالفت با قانون تصویب و اجرا شدند.

3. قانون عملیات بانکی بدون ربا، هرچند پس از حدود 5/4 سال از پیروزی انقلاب به تصویب رسید و علی‌القاعده تصویب آن را نمی‌توان به هیجانات و التهابات اوایل انقلاب منتسب کرد، ولی متأسفانه سازوکاری را برای عملیات بانکی طراحی کرده که با اجرای آن در سال‌های بعدی، مشکلات بسیاری گریبان بانک‌ها را گرفته است.

ساده‌اندیشی طراحان قانون و بی‌توجهی به اهمیت چارچوب‌های حقوقی در انجام عملیات بانکی و بیان مجمل و ناقص برخی مقررات در مورد بانکداری و عدم توجه به سایر جنبه‌ها و الزامات و اقتضائات بانکداری، انبوهی از دعاوی و اختلافات را ایجاد کرده و بار گرانی برای بانک‌ها و مشتریان شده است. در واقع نویسندگان قانون بدون توجه به صنعت و کسب‌وکار بانکداری، در تنظیم قانون فقط به جواز شرعی بسنده کرده و آن را برای نوشتن قانون برای یکی از مهم‌ترین بخش‌های اقتصادی کشور کافی پنداشته‌اند. ظاهراً پاشنه آشیل بحث برای این نویسندگان، ربا بوده است و در اقدامی مطالعه نشده و شتاب‌زده، قانون را تنظیم و تصویب کرده و به مرحله اجرا گذاشته‌اند.

ایرادات قانون یادشده بسیار است و بسیار هم گفته شده ولی مهم‌ترین آنها این است که طراحی عقود و نهادهای حقوقی برای انجام عملیات بانکی بایستی متناسب با ماهیت، کارکرد و ذات بانکداری انجام شود و بی‌توجهی به این مهم، سبب ناکارآمدی این ابزارها و درنهایت ناکارآمدی بانک شده و مشکلات و اختلافات و دعاوی را نیز بیشتر خواهد کرد. با همین رویکرد به علاوه این تصور نادرست که بانک به عنوان یک بنگاه تأمین مالی، بایستی تابع تصمیمات و سیاست‌های سیاستمداران و دولتمردان باشد، موجب تصویب برخی قوانین دیگری در این زمینه شد که ابهامات و مشکلات را بیشتر کرد.

4. قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی، از جهت شکستن حصار تنگ لزوم دولتی بودن بانک‌ها و ایجاد رخنه‌ای در تفسیر رایج و مرسوم از اصل 44 قانون اساسی دایر به لزوم دولتی بودن صنایع و بخش‌های مندرج در صدر اصل یادشده و نهایتاً اجازه تأسیس بانک‌های خصوصی برای اولین بار پس از انقلاب، تحولی مهم و اساسی بود، منتهی ظاهراً به واسطه مشکلاتی که ورود در جزئیات می‌توانست ایجاد کرده و اصل موضوع را هم به تعویق اندازد، طراحان ترجیح دادند که اصل موضوع تصویب شود و جزئیات آن به مقررات و دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های مصوب شورای پول و اعتبار محول شده و ارجاع داده شود.

همین مسئله ایراد مهم این قانون بود، چرا که مهم‌ترین و اصلی‌ترین مقررات حاکم بر این بانک‌ها به جای اینکه توسط مجلس تصویب شود، در قالب آیین‌نامه و دستورالعمل بیان شده است و لذا از اعتبار و انسجام لازم و کافی برخوردار نیست.

مقررات ناظر به بانک مرکزی و ساختار بانک‌ها (قانون پولی و بانکی، قانون نحوه اداره امور بانک‌ها، قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی)

قسمت دوم طرح بانکداری تحت عنوان بانک مرکزی بوده که دارای 9 فصل و 56 ماده است و مقررات مفصل و مبسوطی را در مورد ساختار و ارکان بانک مرکزی بیان کرده است. البته ساختار بانک مرکزی با هدف تأمین استقلال عملیاتی بیشتر، کاملاً دگرگون شده است و هیئت‌عالی به عنوان بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، تصویب دستورالعمل‌ها و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات، جایگزین شورای پول و اعتبار شده است و البته با ترکیبی متفاوت.

هیئت‌عالی مرکب از 6 عضو غیر اجرایی (سه نفر اقتصاددان و سه نفر متخصص در حوزه بانک و حقوق بانکی) و 3 عضو اجرایی شامل رئیس‌کل، قائم‌مقام رئیس‌کل و معاون نظارتی رئیس‌کل

البته اکثریت اعضای غیر اجرایی نیز توسط مقامات دولتی و حکومتی منصوب می‌شوند (یک اقتصاددان و یک نفر متخصص بانکی و حقوق بانکی با معرفی وزیر امور اقتصادی و دارایی و یک نفر اقتصاددان و یک نفر متخصص بانکی با معرفی رئیس‌کل و یک نفر متخصص بانکی با معرفی رئیس قوه قضائیه. از این عده فقط یک نفر اقتصاددان با معرفی اتاق‌های سه‌گانه (بازرگانی ـ اصناف ـ تعاون) انتخاب می‌شوند و طبق تبصره یک ماده 6، صلاحیت این اقتصاددان نیز باید به تائید وزیر امور اقتصادی و دارایی برسد منتهی معلوم نیست که منظور از این صلاحیت چیست؟ و وزیر با چه ملاک و معیاری باید صلاحیت منتخب اتاق‌ها را تأیید و یا رد کند؟

در نهایت کلیه اعضای غیر اجرایی پس از تائید رئیس‌جمهور و با حکم وی به عضویت هیئت‌عالی منصوب می‌شوند و البته مشخص نشده که اگر رئیس‌جمهور یکی از اعضاء را تائید نکند تکلیف چیست؟ و آیا حکم انتصاب توسط رئیس‌جمهوری تشریفاتی است یا خیر؟

ساختار بانک مرکزی مطابق آنچه در طرح یادشده آمده، به شرح زیر است:

ساختار بانک مرکزی

از جهت مقررات احتیاط و نظارتی و آنچه به وظایف و اختیارات و صلاحیت‌های بانک مرکزی مربوط می‌شود، طرح بانکداری دربردارنده مقررات مفصل و مبسوطی است. در طرح یادشده در موارد مختلف من‌جمله سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری ـ ابزارهای سیاست‌گذاری پولی و ارزی ـ سیاست‌های اطلاع‌رسانی ـ رابطه بانک مرکزی و دولت ـ سیاست‌های ارزی و مدیریت ذخایر تعیین تکلیف شده است.

فصول پانزدهم و شانزدهم در مورد ثبت داده‌ها و تهیه گزارش‌های مالی و نظارت نیز این مباحث را تکمیل کرده‌اند. نهایتاً در دو ماده پایانی قسمت دوم و تحت عنوان فصل یازدهم این قسمت، مقرراتی در مورد پول و نظام پرداخت بیان شده که به طور خلاصه مشتمل بر احکام زیر است:

• واحد پول ایران ریال است،
• دارایی‌های بانکی مرکزی پشتوانه ریال منتشره است البته برخلاف قانون فعلی نرخ برابری ریال با طلا بیان نشده و از جهت پشتوانه هم تفاوتی بین اسکناس و سکه وجود ندارد و البته مشخص نیست که دارایی‌های بانک مرکزی مشتمل بر چه چیزهایی است،
• تعهد بانک مرکزی در مقابل اسکناس و مسکوک، منحصر به پرداخت پول رایج کشور است،
• خلق پول بانکی، خارج از ضوابط اعلامی بانک مرکزی یا برای مصارفی غیر از موارد تجویزشده توسط بانک مرکزی ممنوع و جرم است،
• جواهرات ملی متعلق به جمهوری اسلامی ایران بوده و نگهداری آن به عهده بانک مرکزی است لذا این جواهرات جزء دارایی‌های بانک مرکزی نبوده و تبعاً پشتوانه پول منتشره نیز نمی‌باشند.

قسمت سوم طرح بانکداری؛ فصول دوازدهم و سیزدهم، تحت عنوان مقررات ناظر بر تأسیس و مدیریت مؤسسات اعتباری است و از ماده 59 تا 92 ، مقررات مفصلی را در خصوص نحوه تشکیل و اداره این مؤسسات بیان کرده است. ظاهراً از این جهت تفاوتی بین بانک‌های دولتی و غیردولتی و همچنین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی وجود ندارد و درنتیجه مقررات این فصول جایگزین قانون نحوه اداره بانک‌ها، قانون اجازه تأسیس بانک‌های خصوصی و مقررات و دستورالعمل‌هایی شده که ناظر به تأسیس و اداره بانک‌های خصوصی هستند.

به نظر می‌رسد که مقررات این بخش پاسخگوی نیازهای سیستم بانکی در این خصوص است و این مزیت مهم را نیز دارد که آنچه تاکنون در قالب آیین‌نامه و دستورالعمل حاکم بر نظام بانکی بیان شده بود، شکل قانون به خود می‌گیرد. هرچند این ایراد مهم نیز به آن وارد است که در مورد تأسیس و اداره بانک‌ها، بین بانک‌های دولتی و غیردولتی و بین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تفاوتی قائل نشده است.

مقررات ناظر به عملیات بانکی (قانون عملیات بانکی بدون ربا و سایر قوانین مربوطه)

فصل چهارم از قسمت دوم طرح و از مواد 93 تا 126 به عملیات بانکی بدون ربا اختصاص داده شده؛ البته شاید انتخاب عنوان کلی‌تر عملیات بانکی صحیح‌تر می‌بود.

اولین ماده این فصل (ماده 93) به احصای انواع عملیات بانکی پرداخته است. این ماده اشعار می‌دارد: مؤسسات اعتباری مجازند در چارچوب قوانین مربوط و ضوابط اعلامی بانک مرکزی که به تائید شورای فقهی رسیده است، فعالیت‌های زیر را انجام دهند:

1. پذیرش سپرده و اعطای تسهیلات،
2. خریدوفروش انواع دارایی مالی ـ البته دارایی مالی در هیچ کجای این قانون تعریف نشده است،
3. انتشار اوراق مالی اسلامی مبنی بر دارایی‌های موسسه اعتباری و فروش آنها،
4. صدور انواع ضمانت‌نامه و گشایش اعتباری اسنادی،
5. قبول سپرده ارزی و خرید و نگهداری ارز برای ایفای تعهدات ناشی از گشایش اعتبار اسنادی یا اعطای تسهیلات ارزی،
6. پرداخت، تسویه و انتقال پول،
7. سایر فعالیت‌های مرتبط با حوزه بانکداری با تصویب شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی.

 در مورد این ماده معلوم نیست که فعالیت بانک‌ها منحصر به همین موارد است و بانک حق انجام هیچ فعالیت دیگری را ندارد یا خیر؟ به علاوه در این طرح بایستی با توجه به طبع فعالیت‌های بانکی و تخصصی بودن بانک‌ها، همانند آنچه در ماد 34 قانون پولی و بانکی کشور آمده، انجام برخی اقدامات نظیر معاملات غیرمنقول یا معاملات تجاری (خرید مال منقول به قصد فروش) برای بانک‌ها منع می‌شد. همچنین اگر دارایی مالی را شامل برگه سهام –اوراق مشارکت و سایر اوراق مشتقه بدانیم، معلوم نیست چرا بانک باید بتواند به عنوان یک فعالیت اصلی به خریدوفروش این اوراق بپردازد و چرا الزامات تفکیک و جدایی بازار پول از بازار سرمایه در اینجا رعایت نشده است.

این فصل همانند سایر بخش‌های طرح، دارای زیرمجموعه‌هایی است که عنوان و ترتیب بندی مشخص (بند ـ قسمت ـ بخش) ندارند. عناوین پراکنده زیرمجموعه این فصل به شرح زیر است:

• سپرده و تسهیلات قرض‌الحسنه،
• سپرده سرمایه‌گذاری عام،
• سپرده سرمایه‌گذاری خاص،
• مقررات ویژه اعطای تسهیلات،
• مقررات مربوط به مطالبات غیرجاری مؤسسات اعتباری،
• تنبیهات غیرمالی،
• سایر مقررات ناظر بر عملیات بانکی.

در این فصل مقررات ناظر به سپرده‌ها بخش اعظم آن را در برمی‌گیرد و از ماده 94 تا ماده 106 و مجموعاً 13 ماده به سپرده‌های بانکی اختصاص دارد و در مقابل، مقررات ویژه اعطای تسهیلات، مواد 108 تا 113 و مجموعاً 7 ماده را به خود اختصاص داده است این در حالی است که اعطای تسهیلات بانکی به واسطه اهمیت و گستردگی مباحث و پیچیدگی آنها قاعدتاً بایستی مواد بیشتری را به خود اختصاص می‌داد. کما اینکه در قانون فعلی نیز چنین است.

مقررات این فصل را در دو عنوان جداگانه؛ سپرده‌ها، تسهیلات و سایر مقررات بررسی می‌کنیم:

سپرده‌های بانکی

انواع سپرده‌ها در طرح یادشده به شرح زیر است:

• سپرده جاری ـ این سپرده در قالب قرض بدون بهره جای می‌گیرد،
• سپرده قرض‌الحسنه،
• سپرده سرمایه‌گذاری عام ـ سود مورد انتظار این سپرده توسط بانک مرکزی تعیین می‌شود و بانک‌ها مجازند که حداکثر 70% این سود را تا زمان محاسبه سود قطعی به سپرده‌گذار پرداخت کنند،
• سپرده سرمایه‌گذاری خاص.

نرخ سود این سپرده‌ها مشخص نیست و تابع بازده اقتصادی طرح مورد سرمایه‌گذاری است.

اعطای تسهیلات

اصلی‌ترین ماده این بخش، ماده 107 است که اشعار می‌دارد: مؤسسات اعتباری می‌توانند برای تأمین مالی انواع فعالیت‌های اقتصادی و خرید کلیه کالاها و خدماتی که مبادله آنها منع شرعی و قانونی ندارد، به متقاضیان تسهیلات پرداخت کنند. پرداخت هرگونه تسهیلات یا ارائه هر نوع خدمت بانکی باید در چارچوب عقود مورد تائید شورای فقهی انجام شود.

این طرح در یک اقدام عجیب و علیرغم اینکه عملیات بانکی و قالب‌های آن باید مبتنی بر قانون باشد، هم تعیین نوع عقود و هم تبیین مقررات هر یک را به تصمیم شورای فقهی محول کرده است و لذا در مورد عقود بانکی که در سال‌های اخیر مشکلات زیادی ایجاد کرده و سبب طرح دعاوی فراوانی شده، به بیان همین مطلب اکتفا شده است.

مطابق مقررات طرح، عدم پرداخت بدهی سررسید شده، حقوقی به شرح زیر را برای بانک ایجاد می‌کند:

• امکان برداشت بدهی از حساب‌های مشتری نزد همان بانک یا بانک‌های دیگر،
•  تأخیر در پرداخت، تخلف محسوب می‌شود و تأخیرکننده به تنبیهات غیرمالی و مالی محکوم می‌شود،
• تنبیهات غیرمالی در سه مرحله زمانی مشتمل بر 9 مورد است که به تدریج و با افزایش مدت‌زمان تأخیر اعمال می‌شود و آخرین مورد آن نیز ممنوعیت نقل‌وانتقال هر نوع مال منقول و غیرمنقول است،
• در مورد جریمه تأخیر که تحت عنوان جریمه مالی در این طرح آمده، مقررات جدید و درعین‌حال عجیبی بیان شده است:
  • نرخ جریمه تأخیر در مورد انواع قراردادهای بانکی توسط شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی تعیین می‌شود و لذا هیچ معیار و مدل مشخصی برای تعیین آن وجود ندارد،
  • جرایم تأخیر محاسبه‌شده به حساب ویژه جرایم واریز می‌گردد. این حساب توسط بانک مرکزی نزد هر یک از مؤسسات اعتباری افتتاح می‌شود و وجوه جمع‌آوری‌شده در آن با نظارت بانک مرکزی به مصرف تسویه بدهی بدهکاران معسر ورشکسته می‌رسد و البته اینان نیز پس از رفع اعسار یا اعاده اعتبار، مکلف بهبازپرداخت وجوه به حساب یادشده است و البته معلوم نیست که پیگیری این موضوع و مطالبه وجوه به عهده چه کسی است؟(بانک مرکزی یا بانک مربوطه) و آیا اساساً کسی باید این موضوع را پیگیری کند یا خیر؟
  • با توجه به ماده 123 و 119 طرح، دریافت سود مرکب یا جریمه مضاعف، اخذ سود از سود، سود از جریمه، جریمه از جریمه ممنوع است و ماده 119 تصریح می‌کند که جریمه تأخیر فقط نسبت به مانده اصل بدهی مشتری قابل محاسبه و دریافت است.

ورشکستگی بانک‌ها

یکی از مسائلی که در حال حاضر کمبود قوانین و مقررات در مورد آن به شدت احساس می‌شود، ضوابط مربوط به بحران مالی و ورشکستگی بانک‌هاست. فصل هفدهم طرح از ماده 139 تا 170 به این مسئله پرداخته است که به طور خلاصه دربردارنده ضوابط کلی زیر است:

1. هر موسسه اعتباری مکلف است که دو نوبت در سال (بهمن و مرداد) وضعیت مالی و اقتصادی خود را مطابق با استانداردهای مصوب شورای مقررات گذاری تهیه و تحت عنوان بیانیه وضعیت به بانک مرکزی ارائه دهد؛
2. شورای مقررات گذاری نسبت به بررسی گزارش اقدام کرده و وضعیت موسسه اعتباری را به عنوان «قابل قبول»،«در معرض خطر» یا «بحرانی» مشخص کند ـ البته ملاک تشخیص این وضعیت‌ها هم در قانون مشخص نشده است و موکول به تصویب آن در شورای مقررات گذاری شده است؛
3. اگر وضعیت موسسه، در معرض خطر باشد، موسسه اعتباری مکلف به اجرای برنامه بازسازی است؛
4. اگر وضعیت موسسه، بحرانی تشخیص داده شود، عملیات گزیر موسسه آغاز می‌شود که شرایط هریک از موارد در مواد 140 به بعد طرح بیان شده است و به طور خلاصه برای برنامه بازسازی، موسسه اعتباری مکلف به اعمال برخی محدودیت‌ها، افزایش سرمایه یا عزل تمام یا بخشی از اعضای هیئت‌مدیره یا الزام به فروش برخی اموال و دارایی‌های خود است و در برنامه گزیر، مدیران موسسه اعتباری عزل شده و صندوق ضمانت سپرده‌ها به عنوان مدیر گزیر انتخاب می‌شود و درعین‌حال طبق ماده 144 پیشنهاداتی همچون فروش دارایی‌ها، ادغام موسسه اعتباری در یک موسسه دیگر و یا انحلال آن، در شورای مقررات گذاری قابل طرح است که بایستی توسط شورای یادشده در این خصوص اتخاذ تصمیم شود؛
5. در صورت انحلال، صندوق ضمانت صادرات به عنوان مدیر تصفیه تعیین می‌گردد؛
6. تصویب انحلال موسسه اعتباری در حال گزیر، می‌تواند همراه با تقاضای صدور حکم ورشکستگی یا بدون آن باشد و اگر به تشخیص شورای مقررات گذاری، دارایی موسسه کمتر از بدهی‌ها باشد باید هم‌زمان با صدور حکم انحلال، تقاضای صدور حکم ورشکستگی گردد.

بنابراین و همان‌گونه که در ماده 163 طرح نیز تصریح شده، دادخواست ورشکستگی مؤسسات اعتباری پس از تائید شورای مقررات گذاری قابل طرح در دادگاه است و همان‌گونه که گفته شد، فقط در مورد مؤسسات در حال گزیر می‌توان دعوی ورشکستگی مطرح کرد.

نهادسازی و مقررات خاص در طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

1- مقررات ویژه بانک‌های توسعه‌ای

مطابق ماده 171 طرح، دولت مکلف شده که ظرف مدت یک سال بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران را تأسیس کرده و یا یکی از بانک‌های تخصصی کشور را به بانک توسعه تبدیل کند که وظایف اصلی آن عبارت از تأمین مالی طرح‌های کلان توسعه‌ای و تأمین مالی واحدهای اقتصادی فعال.

ارکان این بانک شامل هیئت‌امنا و هیئت عامل و هیئت‌نظارت است که رئیس‌جمهور، رئیس هیئت عامل آن است. طبق ماده 180 منابع بانک توسعه به روش‌های زیر جذب و تأمین می‌شود:

• انتشار اوراق توسعه،
• سپرده‌گذاری منابع ریالی موضوع ماده 512 قانون الحاق برخی به مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 در بانک توسعه،
• خطوط اعتباری بانک مرکزی،
• دریافت کمک‌های خارجی،
• استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه ملی،
• مطابق ماده 181، دولت مکلف است هر سال 5/2 درصد از بودجه عمومی کشور را به عنوان افزایش سرمایه بانک توسعه منظور نماید.

پس از تشکیل بانک توسعه، بانک‌های تخصصی موجود شامل بانک‌های مسکن، صنعت و معدن، توسعه صادرات، کشاورزی، توسعه تعاون و پست‌بانک به عنوان بانک‌های توسعه‌ای بخشی ادامه فعالیت می‌دهند.

2- شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات مبتنی بر فناوری‌های نوین بانکی

در این خصوص طبق مواد 189 و 190 و 191، شورای فناوری‌های نوین بانکی به ریاست قائم‌مقام رئیس‌کل و معاونان رئیس‌کل بانک مرکزی، معاون وزارت ارتباطات، معاون بانک و بیمه وزیر دارایی، معاون وزیر علوم، معاون معاونت علمی رئیس‌جمهور، دو نفر خبره بانکی آشنا با فناوری‌های نوین بانکی به انتخاب رئیس‌کل و دو نفر خبره در حوزه فناوری اطلاعات آشنا با مسائل بانکی به انتخاب وزیر ارتباطات، تشکیل می‌شود.

ماده 191 وظایف و اختیارات این شورا را بیان کرده و مهم‌ترین آن، صدور موافقت اصولی برای تأسیس شرکت‌های یادشده است و ظاهراً این شورا فقط باید چارچوب‌هایی را برای تأسیس این شرکت‌ها تعیین کرده و در صورت احراز شرایط، نسبت به صدور مجوز اقدام کند و مطابق تبصره ماده 191 عدم اعطای مجوز به متقاضیان به استناد اشباع بازار ممنوع است.

3- شرکت‌های گزارشگری اعتباری

این شرکت‌ها قاعدتاً برای اعتباری سنجی مشتریان بانک‌ها و با اخذ موافقت اصولی و مجوز بانک مرکزی تأسیس می‌شوند، برای اعطای موافقت اصولی و انجام سایر وظایفی که طبق ماده 193 بیان شده، شورای سنجش اعتبار در بانک مرکزی به ریاست قائم‌مقام رئیس‌کل و عضویت معاونت نظارتی و معاونان ذی‌ربط وزارت دارایی و اطلاعات، دادستانی کل کشور و سازمان بورس تشکیل می‌شود.

طبق ماده 194، تمامی دستگاه‌های اجرایی و اشخاص حقیقی یا حقوقی (غیردولتی) بنا به تشخیص و اعلام شورای سنجش اعتبار، مکلف‌اند اطلاعات لازم را در اختیار بانک مرکزی قرار دهند و بانک مرکزی نیز این امکان را برای بانک‌ها فراهم می‌کند که از این اطلاعات استفاده کنند و مطابق تبصره 2 همین ماده، اشخاصی که مجاز به استفاده از اطلاعات شده‌اند، باید از این اطلاعات در چارچوب دستورالعمل‌های شورای سنجش اعتبار استفاده کنند. البته مقررات طرح در مورد نحوه تشکیل شرکت‌های یادشده و شرایط و نحوه فعالیت آنها مبهم و مجمل است. مضاف آنکه شرکت‌های اعتبار سنجی عبارت مناسب‌تری برای نام این شرکت‌ها است.

4- مؤسسات تضمین تعهدات

این مؤسسات که نحوه و شرایط تشکیل آنها در قانون مشخص نشده و موکول به تصویب مقرراتی در شورای مقررات گذاری شده است، قاعدتاً برای تضمین تعهدات مشتریان در مقابل بانک‌ها تشکیل می‌شوند و مطابق ماده 198 کلیه صندوق‌های ضمانت فعلی بایستی اساسنامه خود را به تائید شورای سنجش اعتبار و تصویب شورای مقررات گذاری برسانند و با این نحوه بیان، علی‌القاعده این صندوق‌ها هم جزء مؤسسات تضمین تعهدات محسوب می‌شوند. مطابق ذیل ماده 197، مؤسسات تضمین تعهدات می‌توانند توسط اشخاص حقوقی، تشکل‌های حرفه‌ای یا گروهی از اعضای یک صنف یا صنعت خاص ایجاد شوند.

5- صندوق ضمانت سپرده‌ها

این صندوق در حال حاضر هم وجود داشته و به موجب ماده 95 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم و در سال 1392 تأسیس شد. منتهی از آنجایی که ماده یادشده صرفاً مجوز تأسیس این صندوق را صادر کرده و مقررات حاکم بر آن نیز در قوانین بیان نشده و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مصوب، خلأ قانونی موجود در این زمینه را پر کرده‌اند، لذا در طرح بانکداری عمده مقررات حاکم بر این صندوق بیان شده است.

وظیفه اصلی صندوق، اطمینان بخشی به سپرده‌گذاران از طریق تضمین سپرده‌های آنان تا سقف معین است و مطابق ماده 202، عضویت تمامی مؤسسات اعتباری دولتی و غیردولتی در صندوق الزامی است. علاوه بر این، مقررات مندرج در طرح بانکداری وظایف و صلاحیت‌های دیگری را نیز برای صندوق بیان کرده است که از آن جمله، انجام‌وظیفه به عنوان مدیر گزیر و مدیر تصفیه مؤسسات اعتباری (بند 4 ماده 201)، ارائه مشاوره تخصصی به مؤسسات اعتباری و در صورت لزوم، درخواست از بانک مرکزی برای ارائه برنامه‌های احتیاطی الزام‌آور به آنها به منظور پیشگیری از بروز شرایط نامطلوب یا برون‌رفت از آن (بند 3 ماده 201) و اقامه دعوی علیه هیئت‌مدیره، مدیران و سایر اشخاص دخیل در توقف یا ورشکستگی موسسه اعتباری (بند 6 ماده 201) است.

6- کانون مؤسسات اعتباری

مطابق ماده 211 طرح، به منظور کمک به پیشرفت حرفه بانکداری و ارتقاء دانش حرفه‌ای مدیران و کارکنان مؤسسات اعتباری، تهیه برنامه‌های لازم به منظور التزام اعضای کانون به رعایت قوانین و مقررات، برقراری سیستم‌های کنترلی داخلی، احترام به اخلاق حرفه‌ای و تأکید بر ارائه گزارش‌های شفاف و منصفانه و اعلام موارد عملکرد غیرحرفه‌ای اعضاء به بانک مرکزی، تدوین ضوابط و استانداردهای حرفه‌ای و انضباطی در چارچوب قوانین و مقررات بانک مرکزی و بررسی اختلافات بین اعضاء، کانون مؤسسات اعتباری با عضویت الزامی تمامی مؤسسات اعتباری تشکیل می‌شود.

کانون دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و مطابق اساسنامه‌ای که تصویب هیئت‌عالی می‌رسد، اداره خواهد شد. علاوه بر اینکه کانون تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت می‌کند، انتصاب دبیرکل آن هم منوط به تأیید صلاحیت وی توسط بانک مرکزی است.

ارزیابی و اظهارنظر در مورد کلیت طرح

همان‌گونه که اشاره شد در بخش مربوط به ساختارها، بانک مرکزی، مقررات نظارتی و احتیاطی و همچنین ضوابط مربوط به تأسیس و اداره بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، تخلفات انتظامی مؤسسات اعتباری و نحوه رسیدگی به آنها، طرح بانکداری کلیتاً (بدون توجه به جزئیات) دارای متن مناسب و نسبتاً کاملی است که بسیاری از خلأهای موجود در این زمینه را پر کرده است و البته در ساختار بانک مرکزی و در تنظیم مقررات این بخش، شوراها و هیئت‌های زیادی پیش‌بینی شده که ممکن است تصمیم‌گیری را با چالش مواجه سازد و به کندی امور منتهی شود. با توجه به متن طرح یادشده این شوراها و هیئت‌ها عبارت‌اند از:

1. هیئت‌عالی (ماده 6 تا 16)،
2. شورای سیاست‌گذاری پولی و ارزی (ماده 19)،
3. شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی (ماده 20)،
4. شورای فقهی (ماده 21)،
5. هیئت بدوی انتظامی (ماده 22)،
6. هیئت تجدیدنظر انتظامی (ماده 22)،
7. کارگروه بررسی صلاحیت‌ها (ماده 83)،
8. شورای فناوری‌های نوین بانکی (ماده 189 تا 191)،
9. شورای سنجش اعتبار (ماده 192 و 193).

در خصوص کلیت طرح بانکداری، موارد زیر قابل طرح است:

1.مخاطب کل طرح و احکام مندرج در آن، مؤسسات اعتباری هستند؛ عنوان مؤسسات اعتباری، عنوان نادرستی است که بنا به فرض مندرج در طرح، شامل همه فعالان در بازار پول است. این اصطلاح چند سالی است که توسط بانک مرکزی در مقررات تصویبی و ابلاغی مورد استفاده قرار می‌گیرد و در همین حد هم ابهامات زیادی ایجاد می‌کند.

در بند ج ماده یک، موسسه اعتباری عبارت از شخص حقوقی دانسته شده که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون تأسیس شده و به انجام عملیات بانکی و ارائه تمام یا بخشی از خدمات بانکی مبادرت می‌کند و در ادامه، مصادیق آن شامل بانک و موسسه اعتباری غیربانکی دانسته شده و معیارهای تمایز و تفکیک این دو نیز به دستورالعملی احاله داده شده که بایستی توسط هیئت‌عالی تصویب شود. در بند ج همین ماده، بانک عبارت از نوع خاصی از موسسه اعتباری تعریف شده که با مجوز بانک مرکزی یا به موجب قانون از عنوان بانک استفاده می‌کند.

در نظام بانکی ایران مصادیق و موارد مؤسسات اعتباری غیربانکی اندک و محدود هستند و اساساً در بازار پول نیز از اهمیت و اعتبار چندانی برخوردار نیستند و بانکداری و عملیات بازار پول توسط بانک‌ها انجام می‌شود و از باب غلبه، بایستی احکام برای بانک‌ها بیان گردیده و به روال سابق، برخی احکام مندرج در قانون شامل مؤسسات اعتباری هم می‌شد. با این شکل قانون‌گذاری، ممکن است تصور شمول همه مقررات مندرج در طرح به مؤسسات اعتباری غیربانکی ایجاد شود که می‌توان این تصور اشتباه را با راهکار یادشده از بین برد. کما اینکه هیچ تفکیکی بین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از حیث تشکیل و نحوه اداره بیان نشده است این در حالی است که علی‌القاعده احکام متفاوتی باید بر این دو حاکم باشد.

عدم تفکیک شرایط تأسیس و اداره بانک‌های دولتی و غیردولتی هم ایراد مهم دیگر این طرح است. بانک‌های دولتی به واسطه سهامدار منحصر و تنهایی که دارند و در عین حال شمول مقررات حقوق عمومی و الزامات ناشی از رعایت منافع و مصالح بخش عمومی و دولت، باید تابع احکام متفاوتی از بانک‌های غیردولتی باشند و مقررات طرح این ضرورت مهم را نادیده گرفته است.

2. مشکل عمده‌بانکداری در کشور ما ناظر به عملیات بانکی است و از این جهت مشکلاتی وجود دارد که برخی از آنها به شرح زیر است:

الف ـ برخی مقررات سنتی ناظر به قراردادها به ویژه در مورد رهن و ضمان، پاسخگوی نیازهای فعلی نبوده و این مقررات حداقل در قسمتی که ناظر به بانک‌ها هستند، بایستی با هدف توسعه دامنه شمول، مورد بازبینی قرار گیرند. در طول سالیان گذشته برخی مقررات پراکنده و محدود در این خصوص تصویب شده که پاسخگوی همه نیازها نیست و ضرورت دارد که قانون در این خصوص تعیین و تکلیف کند.

ب ـ یکی از چالش‌های مهم بانکداری فعلی در ایران، استفاده از قراردادهای مندرج در قانون مدنی است این عقود به کیفیتی که در قانون مدنی آمده‌اند و با توجه به پیچیدگی‌ها و ابهامات عقود، برای بازار پول و فعالیت‌های بانکی مناسب نبوده و ضرورت دارد که با حفظ و رعایت قواعد عمومی قراردادها و شرایط اساسی صحت معاملات، در این قراردادها تغییراتی ایجاد شود تا با نیازها و الزامات بازار پول متناسب و منطبق شوند.

در قانون عملیات بانکی بدون ربا فقط عنوان عقود در متن قانون ذکر شده و در طرح مورد بررسی، حتی از این هم دریغ شده و تعیین اسامی و احکام عقود مورد استفاده در سیستم بانکی به مصوبه شورای فقهی واگذار شده است و در واقع با این اقدام، شورای فقهی جایگزین قانون‌گذار شده است و با توجه به سوابق و تجربیات قبلی می‌توان انتظار داشت که شورای فقهی بدون توجه به الزامات و ضرورت‌های حقوقی وضع قواعد، احکامی را تصویب و ابلاغ کند که مشکلات موجود را در دوچندان خواهد ساخت زیرا شورای فقهی فقط به مسائل فقهی و جواز شرعی توجه می‌کند این در حالی است که حقوق، عالمی وسیع‌تر بوده و قواعدی متفاوت از احکام پراکنده و جزئی‌نگر فقه می‌طلبد.

 قواعدی که باید متناسب و هماهنگ با کلیت نظام حقوقی و با توجه به سایر مقررات تصویب و اجرا شوند و درعین‌حال دستورالعمل‌های مصوب شورای فقهی در تحلیل نهایی، یک مصوبه اداری تلقی می‌شود که از یک‌طرف نمی‌تواند مخالف قانون باشد و درنتیجه خلأهای قانونی را نمی‌تواند پر کند و از سوی دیگر در دیوان عدالت اداری قابل ابطال هستند.

پ ـ برخی خدمات بانکی سال‌ها در بانک‌ها ارائه می‌شود بی‌آنکه از نظر حقوقی ماهیت و آثار و احکام آن بیان شده باشد و همین مسئله باعث اختلاف‌نظر، تشتت آراء و عدم وجود رویه واحد و مناسب در مواجهه با این موضوعات شده است، اصلی‌ترین مثال برای این دسته از خدمات اعتبارات اسنادی و ضمانت‌نامه‌های بانکی هستند که ضرورت وضع قواعدی منسجم، گویا و متناسب با این فعالیت‌ها در سیستم بانکی به شدت احساس می‌شود.

تحول نظام حقوق بانکی و متناسب کردن آن با نیازهای روز، مستلزم وضع قواعدی روشن، مشخص، مطابق استانداردهای حقوقی و رویه سایر کشورها است که متأسفانه در این طرح به کلی از آن غافل مانده‌اند و با توجه به سوابق و تجربیات سال‌های گذشته، تردیدی نیست که با تصویب این طرح و اجرای آن، مشکلات بانک‌ها، دادگاه‌ها و مشتریان در خصوص عملیات بانکی و چالش‌های حقوقی مرتبط با آنها و اختلافات، بسیار بیشتر خواهد شد.

این در حالی است که یکی از اهداف مهم وضع قوانین، کاهش اختلافات و نزاع‌های اجتماعی از طریق وضع قواعد روشن و مشخصی است که حقوق و تکالیف طرفین را به روشنی بیان کرده و حدود مسئولیت آنها را مشخص کنند و با توجه به سابقه حدوداً 40 ساله اجرای مقررات بانکداری اسلامی و دعاوی و اختلافات فراوانی که از این رهگذر ایجاد شده و کار دادگاه‌ها را بسیار دشوار ساخته است، انتظار این بود که مقررات جدید بتواند سازوکاری مشخص و روشن برای تنظیم روابط بانک‌ها و مشتریان تنظیم کرده و به گونه‌ای قواعد را وضع کند که تا حد امکان از ایجاد اختلاف جلوگیری کند و درعین‌حال اگر هم اختلافی ایجاد شد، قانون تکلیف روابط حقوقی طرفین را روشن ساخته و ابهامات و پیچیدگی‌ها، کلاف سردرگمی برای طرفین و دادگاه‌ها نسازد.

3. در سال‌های اخیر هجمه‌های شدیدی نسبت به جرایم تأخیر بانکی شده است که رنگ و بوی مذهبی داشته و هجمه کنندگان توانسته‌اند برخی مراجع را نیز با خود همراه کنند. مطابق نظر اینان، خسارت تأخیر تأدیه به واسطه اینکه مصداق ربا تلقی می‌شود، غیرشرعی است در طرح بانکداری با انحراف مسیر خسارت تأخیر تأدیه و حتی تغییر عنوان آن به جریمه بانکی، سازوکار طراحی شده که فرجام و سرنوشت مشخص و روشنی ندارد.

پیش‌بینی واریز وجوه ناشی از محاسبه خسارت تأخیر (که نحوه محاسبه آن هم در قانون مشخص نشده) به حسابی به نام بانک مرکزی در نزد هریک از بانک‌ها و عدم تبیین نحوه مصرف مشخص و دقیقی برای آن، منتهی به ایجاد نهادی بیهوده و بی‌مصرف شده که از جهت مالی و حسابداری و نحوه نگهداری حساب‌ها می‌تواند تبعات اقتصادی سوئی داشته باشد، مضاف آنکه با این روش، عملاً کارکرد و فایده خسارت تأخیر تأدیه یکسره نادیده انگاشته شده و این امر می‌تواند منابع و مصارف بانکی را نیز تحت تأثیر قرار دهد.

4. از نظر شکلی ایرادات زیر به مقررات مندرج در طرح وارد است:

• برخی مواد قانون بسیار مفصل و طولانی هستند در حالی که می‌توان آنها را به چند ماده مجزا و مستقل تقسیم کرد. مثلاً ماده 7 نزدیک به دو صفحه کامل را شامل شده و تقریباً تمامی مقررات مربوط به هیئت‌عالی را در 31 بند بیان کرده است. البته وجود مواد طولانی در برخی قوانین دیگر نیز سابقه داشته است ولی در جایی که می‌توان در قالب مواد کوتاه، احکام قانونی را بیان کرد، این کار شایسته‌تر و صحیح‌تر است،
• در 14 ماده طرح، بدون اینکه در عنوان و صدر ماده چیزی نوشته شود، زیرمجموعه‌های آن بیان شده است. این رویه که در قانون پولی و بانکی کشور نیز سابقه داشته و موارد متعددی (18 ماده) به این شکل بیان شده است، روال مناسب و درستی نیست. ماده‌قانونی باید دارای عنوان و متن متناسب و درستی بوده و در ادامه زیرمجموعه‌ها یا مصادیق آن بیان شود،
• تقسیم‌بندی قانون به سه قسمت نیز ایراد دارد چرا که قسمت اول فقط مشتمل بر 2 ماده بوده و قسمت‌های دوم و سوم کل مواد باقیمانده پیش‌نویس را شامل می‌شوند.

5. هرچند که درج هدف در قانون چندان موجه و صحیح نیست اما اهداف ذکرشده در ماده 2 پیش‌نویس از جهت تطابق با واقعیت نیز عبارت و انشای صحیحی ندارند. در ماده 2، اهداف قانون به شرح زیر بیان شده است:

• کمک به تحقق اهداف و احکام اقتصادی مندرج در قانون اساسی،
• مدیریت ایجاد اعتبار و تنظیم جریان نقدینگی در جهت رشد و توسعه کشور،
• ارتقای استقلال، کارآمدی و پاسخگویی بانک مرکزی،
• ارتقای سلامت، کارآمدی و پاسخگویی شبکه مرکزی،
• هدایت تسهیلات و اعتبارات در جهت تأمین مالی زیرساخت‌ها و صنایع اساسی کشور و واحدهای تولیدی مؤثر در رشد و توسعه اقتصادی کشور.

 واقعیت این است که هدف قانون بانکداری، صرفاً تنظیم روابط بانک‌ها و مشتریان و ضابطه‌مند کردن تشکیل، اداره و پایان کار بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و سایر نهادهای فعال در بازارهای پول و همچنین طرز اداره و وظایف، تعهدات و مسئولیت‌های بانک مرکزی است و لذا جز بند سوم که تا حدی می‌تواند صحیح باشد، هیچ‌یک از موارد ذکر شده به عنوان اهداف قانون، صحیح نیستند. اهداف سیستم بانکی می‌تواند این موارد یا بخشی از آنها باشد، ولی قانون چنین وظایفی به عهده ندارد تا به دنبال تحقق این موارد به عنوان هدف خود باشد، مضاف آنکه درج این موارد به عنوان اهداف قانون هیچ کمکی به فهم بهتر آن نمی‌کند و در مواقع اختلاف نیز مسیری برای رفع آن نمی‌گشاید.

1. بانک توسعه جمهوری اسلامی با ساختار و منابع بودجه‌ای که برای آن تعریف شده عملاٌ مشابه و رقیب برخی نهادها همچون صندوق توسعه ملی است ضرورت تشکیل چنین بانکی توجیه و بیان نشده است و به نظر می‌رسد که صرفاً یک نهاد موازی و بوروکراتیک در کنار نهادهای دولتی دیگر ایجاد شده و با توجه به اینکه نهادهای موجود می‌توانند پاسخگوی نیازهای ناشی از تأسیس این نهاد باشند، چنین کاری صحیح و اصولی نیست.
2. اختیارات وسیع شورای فقهی در عملیات بانکی ـ شورای فقهی بانک مرکزی به موجب ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه ایجاد شده در حال حاضر هم وجود دارد ولی در طرح بانکداری اختیارات وسیع و گسترده‌ای برای شورای فقهی ذکر و بیان شده است در کل طرح، 12 مرتبه در مورد شورای فقهی صحبت شده است که احکام مندرج در طرح در این خصوص عبارت‌اند از:
   • تبصره 2 ماده 4- تشخیص مغایرت عملیات بانک مرکزی با احکام شرع،
   • بند 3 ماده 18- ذکر شوراهای تخصصی هیئت‌عالی،
   • ماده 21- نحوه تشکیل، اعضاء و نحوه تصمیم‌گیری شورای فقهی،
   • بند 4 ماده 25- تأیید عقود جهت اعطای خط اعتباری توسط بانک مرکزی به مؤسسات اعتباری،
   • ماده 27- تأیید دستورالعمل سپرده‌گذاری منابع مازاد مؤسسات اعتباری نزد بانک مرکزی،
   • ماده 29- تأیید نحوه تأمین کمبود نقدینگی مؤسسات اعتباری توسط بانک مرکزی،
   • ماده بند 2 ماده 76- لزوم درج وظیفه هیئت‌مدیره موسسه اعتباری برای اجرای مصوبات شورای فقهی در اساسنامه،
   • ماده 93- تأیید ضوابط بانک مرکزی برای انجام فعالیت‌های موضوع ماده یادشده،
   • بند 3 ماده 100- تعیین سایر روش‌های تشویقی برای دارندگان حساب‌های قرض‌الحسنه،
   • ماده 101- تأیید ضوابط بانک مرکزی در خصوص نحوه توزیع سود سپرده سرمایه‌گذاری عام،
   • ماده 107- تعیین عقود مورد تأیید جهت اعطای تسهیلات،
   • ماده 123- تأیید دستورالعمل امهال یا تمدید مطالبات سررسید گذشته.

حکم ماده 21 طرح در مورد تشکیل، اعضاء و وظایف شورای فقهی عیناٌ همان است که در ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه آمده بود و فقط در اینجا تبصره 5 نیز به ذیل ماده اضافه شده که به موجب آن؛ هریک از اعضای شورای فقهی موظف‌اند در صورت اطلاع از تخلف بانک مرکزی یا شبکه بانکی از مصوبات شورا، مراتب را به رئیس شورا اعلام کنند.

رئیس شورا موظف است موضوع را در اولین جلسه شورا به بحث گذاشته، نتیجه را برای انجام بررسی‌های بیشتر یا اقدامات لازم به رئیس‌کل اعلام کند. در خصوص شورای فقهی و صلاحیت‌ها و اختیارات آن و ایرادات وارده بر ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه قبلاً سخن گفته‌ایم و در اینجا ضمن تأکید بر مراتب یادشده خاطرنشان می‌سازد افزایش وسیع اختیارات و صلاحیت‌های شورای فقهی در طرح بانکداری فرجامی خوش برای بانک‌ها و بانکداری نخواهد داشت حاکمیت تفکر فقهی منجر به دور زدن قانون و بی‌توجهی به آن خواهد شد. مضاف آنکه احکام فقهی جزئی هم بدون وضع قواعدی کلی نمی‌تواند راهگشا باشد.

متأسفانه در این طرح در مورد عقود مورد استفاده در سیستم بانکی که عقود اسلامی خوانده می‌شود، هیچ حکم خاصی را در برنداشته و تعیین نوع عقودی که برای اعطای تسهیلات می‌تواند استفاده شود و همچنین ضوابط حاکم بر آنها را به شورای فقهی محول کرده است لذا در صورت تصویب نهایی طرح، بانک‌ها از این جهت تحت سیطره کامل شورای فقهی قرار داشته و تفکر (و نه حقوقی) به طور کامل حاکم خواهد شد.