در اولین تجربه ادغام بانک‌ها پس از پیروزی انقلاب و متعاقب تصویب قانون ملی شدن بانک‌ها و مؤسسات اعتباری توسط شورای انقلاب، برای چاره‌اندیشی در خصوص نحوه اداره انبوه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی ملی شده، لایحه قانونی نحوه اداره امور بانک‌ها به تصویب رسید.
طبق ماده 17 این لایحه، به مجمع عمومی بانک‌ها اجازه داده شد تا نسبت به گروه‌بندی و ادغام بانک‌ها اعم از بانک‌های تخصصی و تجاری و همچنین تأسیس بانک‌های جدید برحسب ضرورت اقدام کند. در خصوص نحوه ادغام، ماده 18 قانون یادشده مقرر می‌داشت مجموع سهام بانک‌های ادغام‌شده سرمایه بانک جدید را تشکیل می‌دهد و سهام بانک‌های ادغام‌شده پس از محاسبات فنی و حقوقی به سهام بانک جدید تبدیل خواهد شد. ضمن اینکه مطابق ماده 20، کلیه دارایی‌ها و بدهی‌های بانک‌های ادغام‌شده در یک گروه، جزء دارایی و بدهی مشترک بانک مزبور محسوب شده و بانک مزبور در مقابل اشخاص ثالث از هر جهت قائم‌مقام بانک‌های ادغام‌شده است.
براساس مقررات یادشده، مجمع عمومی بانک‌ها نسبت به ادغام بانک‌ها اقدام کرده و به موجب مواد 1 و 2 مصوبه مورخ 28/09/1358 خود، بانک‌های موجود و ادغام‌شده را به دو دسته بانک‌های تجاری شامل بانک‌های ملی، سپه، تجارت، ملت، رفاه کارگران و بانک‌های تخصصی مشتمل بر بانک‌های صنعت و معدن، کشاورزی و مسکن تقسیم کرد.
تأسیس بانک برای امور مالی نظامیان در ایران سابقه طولانی دارد. بانک پهلوی قشون به عنوان اولین بانک ایرانی در سال 1304 تأسیس شد که هدف از تأسیس آن، انجام امور مالی نظامیان ارتش بود و سرمایه اولیه آن به میزان 950/883/3 ریال از محل وجوه بازنشستگی نظامیان تأمین شد.
در اساسنامه اولیه، هدف از تشکیل بانک، بهبود شرایط و رفع احتیاجات ارتشی‌ها ذکر شده بود ولی در اساسنامه جدید که در سال 1305 تحت عنوان اساسنامه بانک پهلوی ایران تصویب شد، هدف این بانک، رفع احتیاجات ایران در امور تجاری و اقتصادی ذکر شد. این بانک در سال 1316 به بانک سپه تغییرنام یافت و در سال 1321 به بانک تعاونی سپه و در سال 1325 مجدداً به بانک سپه تغییرنام یافت.
بانک‌های نظامی، عنوانی است که به بانک‌های زیرمجموعه نیروهای مسلح اطلاق می‌شود که به تدریج در طول سال‌های گذشته و به‌ویژه در اواخر دهه 80 و اوایل دهه 90 تشکیل شدند. متعاقب گزارش و مصوبه ستاد اقتصادی دولت و گردش کار ستاد کل نیروهای مسلح در خردادماه 1397 و ارائه آنها به رهبر، با پیشنهادات ارائه‌شده جهت ادغام بانک‌های نظامی در بانک سپه، موافقت گردیده و نهایتاً موضوع در شورای هماهنگی سران قوا نیز به تصویب رسید.
هرچند که دلایل این ادغام به روشنی اعلام نشد، ولی ظاهراً وضعیت نابسامان برخی از این بانک‌ها، عدم انضباط مالی، عدم رعایت قوانین و مقررات و تخطی از چارچوب‌ها و اصول کلی حاکم بر بانکداری، از اصلی‌ترین دلایل این ادغام بوده است. لذا این ادغام را باید در راستای ساماندهی بازار پولی و رعایت مقررات حاکم در این زمینه از جمله قانون پولی و بانکی و قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی دانست.
این بانک‌ها به‌واسطه پشتوانه نظامی که داشتند، تبعیت از مقررات را برنمی‌تافتند. ضمن اینکه بانک مرکزی نیز امکان نظارت و کنترل کامل بر آنها را نداشت و این آشفتگی و بی‌قانونی، به کل نظام پولی آسیب وارد کرده و سیاست‌گذاری پولی و تحقق اهداف بانک مرکزی برای ساماندهی و نظارت بر بازار پول را با چالش‌های جدی مواجه می‌ساخت. در بیانیه‌ای که بانک مرکزی در اسفند سال 1397 در خصوص ادغام بانک‌های نظامی منتشر کرد در توجیه اقدامات انجام‌شده چنین آورده است:
- الف: براساس مصوبات شورای پول و اعتبار و شورای‌عالی هماهنگی (سران سه قوه) در ارتباط با ادغام بانک‌ها و موسسه اعتباری وابسته به نیروی مسلح در بانک سپه، این مهم با اتخاذ تمهیدات مناسب و اطمینان‌بخش برای مشتریان، سپرده‌گذاران، سهامداران، کارکنان و سایر ذی‌نفعان مدنظر قرار گرفته و پس از انجام بررسی‌های کارشناسی گسترده با حضور نمایندگان دستگاه‌های ذی‌ربط، برنامه‌ای جامع، هماهنگ و مؤثر در مسیر اصلاح نظام بانکی کشور و ساماندهی بازار پول تدوین شده است،
- ب: با هدف متمرکز کردن توانمندی و ظرفیت بانک‌های انصار، قوامین، حکمت ایرانیان، مهر اقتصاد و موسسه اعتباری کوثر در قالب یک بانک واحد با ثبات و کارآمدتر و به منظور ارائه خدمات بهتر به خانواده نیروهای مسلح و عموم مردم، بانک‌ها و موسسه اعتباری یادشده در بانک سپه به عنوان نخستین بانک ایرانی و یکی از بانک‌های معتبر دولتی در عرصه بانکداری کشورمان، ادغام می‌شوند.
در ادامه، به سپرده‌گذاران و تسهیلات‌گیرندگان اطمینان داده شده که ارائه خدمات به آنها به روال سابق ادامه خواهد یافت و بر ادامه روابط قراردادی با کارکنان نیز تأکید شده است.
مستندات قانونی ادغام
ادغام شرکت‌ها در حقوق ایران از مقررات منسجم و مجزایی بهره‌مند نیست. از یک‌سو قانون تجارت به عنوان اصلی‌ترین قانون حاکم بر شرکت‌های تجاری در حقوق ایران، در این باب حکمی ندارد و از طرف دیگر، هرچند در قوانین متفرقه و پراکنده، مقرراتی در این مورد بیان شده، ولی در این مقررات نیز، شرایط، اوصاف و آثار ادغام به صورت دقیق بیان نشده است. به همین خاطر علی‌رغم اینکه در سال‌های اخیر، موارد متعددی از ادغام شرکت‌های تجاری وجود داشته، ولی هنوز ابهامات جدی و اساسی در خصوص ادغام، شرایط و آثار قانونی آن وجود دارد.
ظاهراً مستندات قانونی ادغام بانک‌های نظامی، علاوه‌بر دستور رهبری و تصمیمات سران سه قوه، ماده 14 قانون برنامه پنج‌ساله ششم، ماده 111 قانون مالیات‌های مستقیم و آیین‌نامه اجرایی آن، بند 16 ماده 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، مواد 105 و 106 آیین‌نامه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی و بخش نهم اساسنامه نمونه بانک‌های تجاری غیردولتی و اساسنامه نمونه مؤسسات اعتباری غیربانکی بوده که متن مصوبات یادشده به شرح زیر است:
1. ماده 14 قانون برنامه پنج‌ساله ششم: «برای اعمال نظارت کامل و فراگیر بانک مرکزی بر مؤسسات پولی، بانکی و اعتباری و ساماندهی مؤسسات و بازارهای غیرمتشکل پولی، جهت ارتقای شفافیت و سلامت و کاهش نسبت مطالبات غیرجاری به تسهیلات، به بانک مرکزی اجازه داده‌شده که برخی محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها را برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری متخلف اعمال نماید.
«طبق بند ج همین ماده» طرح هرگونه دعوی که منشأ آن اقدامات نظارتی بانکی مرکزی باشد، باید به طرفیت بانک مزبور صورت گیرد و افراد ذی‌مدخل در امر نظارت را نمی‌توان طرف دعوی قرارداد جز در مواردی که موضوع، انتساب جرم باشد «و مطابق تبصره ذیل همین بند»، منظور از اقدامات نظارتی، اقداماتی است که در راستای اعمال نظارت بر بانک‌ها، مؤسسات اعتباری غیربانکی، تعاونی و صندوق‌های قرض‌الحسنه به جز صندوق‌های قرض‌الحسنه زیر نظر سازمان اقتصاد اسلامی و موضوع تبصره 2 بند ب این ماده، صرافی‌ها و شرکت‌های واسپاری (لیزینگ) در صلاحیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بوده و مشتمل بر اقدامات به عمل‌آمده در تمام مراحل تأسیس، اعطای مجوز، نظارت بر فعالیت، تغییرات ثبتی، بازسازی، ادغام، انحلال و تصفیه می‌باشد».
ظاهراً استناد به این ماده صرفاً از جهت اشاره‌ای است که در انتهای آن به ادغام بانک‌ها دارد، والّا از نظر کلی مشتمل بر مجوز یا حکم خاصی در مورد ادغام نیست.
2. ماده 111 قانون مالیات‌های مستقیم مقرر می‌دارد که شرکت‌هایی که با تأسیس شرکت جدید یا با حفظ شخصیت حقوقی یک شرکت، درهم ادغام یا ترکیب می‌شوند، از لحاظ مالیاتی مشمول مقررات این ماده خواهند بود. این ماده هم صرفاً ناظر به اثرات مالیاتی ادغام بوده و در خصوص شرایط و نحوه ادغام مطلبی ندارد.
3. ماده یک آیین‌نامه اجرایی بند ز ماده 111 قانون مالیات‌های مستقیم مقرر می‌دارد: «مفهوم ادغام یا ترکیب شرکت‌ها از لحاظ مقررات مالیاتی به دو صورت ذیل می‌باشد:
- انتقال دارایی‌ها و بدهی‌های یک یا چند شرکت به یک شرکت دیگر که از این پس شرکت موجود نامیده می‌شود به طوری که شرکت‌های ادغام‌شونده منحل می‌شوند، لکن شرکت موجود، نام و هویت خود را حفظ کرده و دارایی و بدهی آن به میزان جمع دارایی و بدهی شرکت‌های ادغام‌شونده افزایش می‌یابد،
- انتقال دارایی‌های و بدهی‌ها یک یا چند شرکت به شرکت جدید، به طوری که شرکت‌های ادغام‌شونده منحل شده و میزان دارایی و بدهی شرکت جدید معادل جمع دارایی‌ها و بدهی‌های شرکت‌های ادغام‌شونده خواهد بود.
این آیین‌نامه نیز ناظر به اثرات مالیاتی ادغام شرکت‌ها بوده ولی تعریف مشخصی از ادغام ارائه داده است.
4. بند 16 ماده یک قانون نحوه اجرای اصل 44 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «ادغام عبارت از اقدامی که براساس آن چند شرکت، ضمن محو شخصیت حقوقی خود، دو یا چند شخصیت حقوقی جدید تشکیل می‌دهند». این قانون نیز در راستای خصوصی‌سازی و برای تبیین نحوه واگذاری اموال و سهام دولت به بخش خصوصی تصویب شده و ادغام شرکت‌ها هم در این راستاست. در این خصوص بند د ماده 19 قانون یادشده مقرر می‌دارد: «دولت می‌تواند چند شرکت قابل واگذاری دولتی را در هم ادغام کند و سپس به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه دهد نسبت به واگذاری آن اقدام نماید».
5. مواد 105 و 106 آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی مصوب 1393 (در ذیل فصل دوازدهم این آیین‌نامه تحت عنوان ادغام)، مقرر می‌دارند:
- ماده 105: ادغام موسسه اعتباری با مؤسسات اعتباری دیگر به شکل یک‌جانبه (بقاء موسسه اعتباری پذیرنده ادغام و محو شخصیت حقوقی مؤسسات اعتباری ادغام‌شونده) و دو یا چندجانبه (محو شخصیت حقوقی مؤسسات اعتباری ادغام‌شونده و ایجاد یک موسسه اعتباری جدید) در چارچوب قوانین و مقررات مربوط و با موافقت بانک مرکزی و با رعایت ضوابط سازمان بورس و اوراق‌بهادار در این خصوص، پس از تصویب آن در مجمع عمومی فوق‌العاده تمامی مؤسسات مشمول ادغام امکان‌پذیر است،
- ماده 106: در صورت ادغام، کلیه حقوق و تعهدات دارایی‌ها، دیون و مطالبات مؤسسات اعتباری به موسسه اعتباری پذیرنده ادغام یا موسسه اعتباری جدید منتقل می‌شود.
این آیین‌نامه که مصوب هیأت‌وزیران است با توجه به مفاد دو ماده یادشده، مقررات مشخصی در خصوص ادغام بانک‌ها دارد.
6. اساسنامه نمونه بانک‌های تجاری غیردولتی که در سال 1394 به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده، بخش نهم خود و از مواد 139 تا 145 را به ادغام، انحلال و تصفیه اختصاص داده است. مواد 139 و 140 این اساسنامه به ادغام اختصاص داشته و عیناً مفاد مواد 105 و 106 آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی را تکرار کرده است.
7. علاوه‌بر اینها، می‌توان به ماده 9 قانون نحوه اداره امور بانک‌ها مصوب 1358 نیز اشاره کرد که تصمیم‌گیری در مورد ادغام بانک‌های دولتی را در صلاحیت مجمع عمومی فوق‌العاده بانک‌ها دانسته است.
دلایل ادغام
از نظر کلی دلایل زیادی می‌تواند ادغام بانک‌ها را توجیه کند که به طور خلاصه عبارتند از:
- ایجاد هم‌افزایی،
- افزایش سرمایه بانک،
- انگیزه‌های شخصی یا تجاری مدیران.
که می‌تواند به بهبود سلامت مالی، ارائه خدمات بهتر به مشتری، بهبود فرهنگ‌سازمانی بانک، بهبود عملیات بانک، دانش‌افزایی، افزایش سرمایه، تسهیل حضور و نقش‌آفرینی در عرصه فعالیت‌های داخلی و بین‌الملل و خروج از بحران‌های مالی منتهی شود. البته برخی مشکلات و تهدیدات ادغام نیز به شرح زیر بیان شده است:
- مقاومت کارکنان در برابر ادغام،
- وجود تضادهایی در سبک مدیریت،
- عدم تطابق فرهنگ‌سازمانی نهادهای ادغام‌شده،
- مشکلات ترکیب و یکپارچه‌سازی فرایند عملیات بانک‌های مختلف،
- برآورد نادرست بازدهی ادغام و عدم برآورد صحیح ریسک‌های ادغام،
- تغییرات ناگهانی و پیش‌بینی‌نشده در شرایط بازار،
- خروج کارکنان کلیدی از بانک‌ها،
- از دست دادن مشتریان و سهامداران قبلی،
- ناسازگاری تکنولوژیکی بانک‌ها مخصوصاً در Core banking.
البته ظاهراٌ و اساس بررسی‌های پژوهشکده پولی و بانکی، اصلی‌ترین دلیل ادغام بانک‌های نظامی، جلوگیری از ورشکستگی آنها بوده است.
تجربه ادغام بانک‌ها در کشورهای دیگر
تجربه ادغام بانک‌ها در کشورهای دنیا نشانگر آن است که این ادغام‌ها یا ناشی از بحران‌های اقتصادی و برای کاهش آثار بحران یا برای هم‌افزایی و افزایش کارایی بانک‌ها بوده است.
در امریکا، بانک‌های زیادی در یکدیگر ادغام شده‌اند. از سال 1990 تاکنون شاهد بیش از 120 ادغام در نظام بانکی امریکا بوده‌ایم. بیشترین ادغام‌های بانکی در دوره‌های رکود اقتصادی آمریکا یعنی در دو بحران سال‌های 1998 و 2008 رخ داده است. در سال‌های 2008 و 2009، شانزده ادغام بانکی به ارزش 82 میلیارد دلار امریکا انجام شده است.
در دوران بحران مالی سال‌های 1990 تا 2004، مهم‌ترین دلیل ادغام بانک‌ها در ژاپن، پایین آمدن سلامت بانک‌ها و کاهش تمرکز بازار بوده است. البته بعد از بحران مالی، بانک‌های کارآتر به بانک‌هایی با کارایی کمتر تبدیل شدند. ضمن اینکه بعد از بحران مالی، بانک‌های ضعیف با همدیگر ادغام شدند. ژاپن یکی از کشورهایی است که در حال حاضر سه کلان بانک در آن وجود دارد و هرکدام حاصل ادغام‌های متعدد و حساب شده هستند.
نظام بانکی در کشور کره جنوبی در حال حاضر از نظر شاخص‌های سلامت بانکی در جهان از رتبه بالایی برخوردار است. این کشور پس از تجربه رکود اواخر دهه 1990 و تجربه رشد اقتصادی منفی 1/7 درصد در سال 1998، توانست به نحو مطلوبی اقتصادش را بهبود دهد. ادغام بانک‌ها و اصلاحات گسترده مالی در کره، سبب افزایش نرخ رشد اقتصادی کره جنوبی در سال 1999 شد. مقررات حقوقی کره به گونه‌ای هستند که اجازه می‌دهند ادغام شرکت‌ها با بنگاه‌های بزرگ بین‌المللی صورت پذیرد و دولت نیز حامی بنگاه‌های داخلی است، بر این مبنا که بنگاه‌های داخلی باید حمایت شوند و سپس به ادغام بین‌المللی بپردازند.
یکی از دلایل ادغام موفق در بانک‌های کره جنوبی، اتخاذ رژیم مناسب حقوقی برای حمایت از بنگاه‌های بزرگ بین‌المللی بوده است که این بنگاه‌ها بتوانند با مشارکت بانک‌های داخلی، مؤسسات بزرگ مالی و بانکی را شکل داده و بتوانند در عرصه بین‌المللی به رقابت بپردازند. ضمن اینکه قوانین حقوقی رقابت در کره بارها موردبازنگری و تجدیدنظر قرار گرفته است.
ادغام و تملیک در کشور هند روش خوبی برای رشد و توسعه صنعت بانکداری در این کشور بوده است؛ زیرا ادغام، روش مناسبی برای بقای بانک‌های ضعیف از طریق ادغام در بانک‌های قوی‌تر و بزرگ‌تر بوده و معمولاً ادغام و تملیک در بانک‌های هند از نوع ادغام افقی است.
فرایند ادغام بانک‌های نظامی در بانک سپه
ادغام بانک‌ها با تصویب مجمع عمومی فوق‌العاده هریک از بانک‌ها برای ادغام در بانک سپه و تصویب مجمع فوق‌العاده بانک سپه برای پذیرش ادغام تحقق یافت.
در فرایند ادغام قاعدتاً در خصوص چند مسئله مهم باید تعیین تکلیف شود:
1. دارایی‌ها، اموال، حقوق، تعهدات و قراردادهای بانک‌های ادغام‌شونده
مطابق ضوابط ادغام، از تاریخ ادغام (تصویب ادغام در مجامع عمومی فوق‌العاده دو بانک، بانک ادغام‌شونده و بانک ادغام‌پذیر (بانک سپه)) تمامی حقوق، تعهدات، دارایی، دیون و مطالبات و قراردادها به واحد ادغام‌پذیر منتقل می‌شود،
2. حقوق صاحبان سپرده
اشخاصی که در بانک‌های ادغام‌شونده حساب بانکی تحت هر نام و با هر شرایطی داشته‌اند، حساب‌های آنها عیناً و با همان شرایط به بانک ادغام‌پذیر منتقل می‌شود،
3. گیرندگان تسهیلات
با توجه به قائم‌مقامی و جانشینی بانک ادغام‌پذیر نسبت به بانک‌های ادغام‌شونده و انتقال تمام حقوق، تعهدات و قراردادها به بانک ادغام‌پذیر، پس از ادغام بانک یادشده، بانک سپه به عنوان بانک ادغام‌پذیر از تمامی حقوق بانک ادغام‌شونده جهت مطالبه و وصول مطالبات یا انجام اقدامات اجرایی یا انجام هرگونه اقدام دیگری وفق مفاد قراردادها برخوردار است.
از آنجایی که با تکمیل فرایند ادغام، شخصیت حقوقی بانک‌های ادغام‌شونده به طور کامل در بانک سپه ادغام شده و از بین می‌روند، لذا هرگونه ادعا یا دعوایی علیه بانک‌های سابق نیز باید به طرفیت بانک سپه طرح شود و بانک سپه نیز در خصوص ادعاها و دعاوی بانک‌های سابق از هر جهت قائم‌مقام قانونی آنها محسوب می‌شود.
4. سهامداران
سهامداران بانک‌های یادشده دو دسته بوده‌اند:
- اشخاص حقوقی زیرمجموعه نیروهای مسلح،
- عموم مردم.
در خصوص سهامداران زیرمجموعه نیروهای مسلح، سهام به ارزش تابلوی بورس در زمان توقف نماد بورسی بانک به واحد ادغام‌پذیر یا شرکت‌های زیرمجموعه آن منتقل شده است.
در خصوص سهامداران غیروابسته به نیروهای مسلح، ارزش کارشناسی سهام تعیین و به آنها پرداخت گردیده است.
باید توجه داشت که با توجه به ضوابطی که برای ادغام تعیین شده و بنا به مصوباتی که در این خصوص وجود دارد (دستور رهبری و مصوبه سران قوا)، واگذاری سهام به دولت در اجرای طرح ادغام الزامی بوده و در واقع در این فرایند، سهام اشخاص توسط دولت تملک شده است و بنابراین اصل واگذاری سهام قابل چالش و قابل اعتراض نبوده و سهامداران سابق صرفا می توانند در مورد قیمتی که توسط دولت به آنها پرداخت شده، ادعاهای خود را مطرح کنند و ظاهراً یک شعبه در دادگاه‌های عمومی تهران جهت رسیدگی به این ادعاها و دعاوی تعیین شده است.
در نهایت با اتمام فرایند ادغام، انحلال و خاتمه شخصیت حقوقی بانک‌های ادغام‌شونده، سهام آنها نیز منتفی گردیده و با توجه به انتقال تمامی اموال و دارایی‌های این بانک‌ها به بانک سپه و مالکیت صد درصد دولت نسبت به سهام بانک سپه، درنهایت تمامی سهام متعلق به دولت خواهد بود.
5. کارکنان بانک‌های ادغامی
تمامی کارکنان بانک‌های ادغامی به بانک سپه منتقل می‌شوند و با توجه به اینکه ضوابط استخدامی بانک سپه تابع قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد، لذا ادامه کار کارکنان یادشده در یکی از قالب‌ها و روش‌های استخدامی مذکور در قانون یادشده امکان‌پذیر است.
نتیجه‌گیری
ادغام بانک‌های نظامی تجربه منحصربه‌فرد ادغام در سیستم بانکی ایران نیست و سیستم بانکی تجربه‌های دیگری نیز داشته، ولی احتمالاً پس از ادغام بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در ابتدای پیروزی انقلاب (پس از ملی شدن بانک‌ها)، بزرگ‌ترین تجربه است.
ادغام فرایندی است که از یک‌طرف می‌تواند برای بهبود کارایی و کارآمدی سیستم‌ها و شرکت‌های تجاری استفاده شده و سبب هم‌افزایی توانایی‌های مالی و اقتصادی بنگاه‌های مختلف شود و با ایجاد بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، زمینه‌ساز ارائه خدمات بهتر، رشد و توسعه فعالیت‌های تجاری، اقتصادی و مالی گردد و از طرف دیگر در شرایط بحرانی و وضعیت نابسامان مالی و اقتصادی بانک‌ها و سایر شرکت‌های تجاری، می‌تواند سبب شود که با تملک اموال و دارایی‌های بانک یا شرکت بحران‌زده توسط یک بانک یا شرکتی که از وضعیت مالی و اقتصادی مناسبی برخوردار است، از ایجاد یک بحران فراگیر و سیستماتیک در سیستم بانکی جلوگیری کند.
منتهی مشکل اینجاست که قوانین و مقررات لازم و کافی که این فرایندها را توضیح داده و چارچوبی حقوقی برای ادغام ترسیم کنند وجود ندارند و قوانین متفرق و پراکنده هم نمی‌توانند پاسخگوی ضرورت‌های این عرصه همراه با پیچیدگی‌ها و ابهامات زیاد باشند.
آنچه در فرایند ادغام بانک‌های نظامی مشاهده شد، به جای اینکه وفق ضوابط و اصول، قانونی با قید دو یا سه فوریت (به لحاظ اهمیت حساسیت و فوریت موضوع) تصویب شده و چارچوب و فرایند و نحوه انجام کار و وضعیت حقوق و تعهدات طرف‌های درگیر در این فرایند را مشخص کند، ادغام براساس دستورات و تصمیماتی به سرانجام رسید که در چارچوب قانون‌گذاری کشور جایی ندارد.
تصمیمات ستاد اقتصادی دولت، گردش کار ستاد کل نیروهای مسلح، دستور مقام رهبری و تصمیمات متخذه در شورای‌عالی هماهنگی سران قوا مستنداتی هستند که ادغام براساس آن پیش رفت و به جای دستورات و تصمیمات پراکنده که شکل قانونی نداشته و ممکن است ناقض یکدیگر نیز باشند، تصویب قانونی خاص در مجلس راهکاری ساده‌تر، مشخص‌تر و مستقیم‌تر می‌بود.