برابری، مساوات، عدالت و عدم تبعیض واژه‌هایی هستند که ممکن است در معنای دقیق تفاوت‌هایی با هم داشته باشند، ولی بسیاری مواقع هم به صورت مترادف به کار برده می‌شوند. در تئوری قرارداد اجتماعی گفته می‌شود هر چیزی که از نظم و ترتیب خوبی برخوردار باشد، نیازی به قراردادهای انسانی ندارد. عدالتی که از سوی خداوند ارزانی می‌شود، سرچشمه‌ی تمام عدالت‌هاست و اگر می‌توانستیم عدالت را از عالم بالا بگیریم، بی‌نیاز به حکومت و قانون اساسی می‌شدیم. در زندگی اجتماعی عدالت جای غریزه‌های حیوانی را می‌گیرد و بر این اساس، قانون است که حکم می‌کند باید امتیازاتی در بین باشد؛ اما قانون نیز نمی‌تواند این امتیاز را برای شخص یا گروه خاص و معینی قائل شود.
برابری یکی از مبانی حقوق عمومی به شمار می‌رود. این مفهوم در تعریف وجود انسانی نیز نقش اساسی ایفاد می‌کند. به دلیل اینکه در بیشتر انقلاب‌ها، برابری، خواسته اصلی مردم بود و به تدریج این خواسته به یکی از لوازم حکومت‌های مردم‌سالار تبدیل شد. به طور سنتی، برابری به «برابری در قانون» و «برابری در مقابل قانون» تقسیم می‌شود. «برابری در قانون» (در قانون‌گذاری) نوعی برابری ماهوی را تداعی می‌کند که مربوط به مفاد قانون است، در صورتی که «برابری در مقابل قانون» مربوط به اعمال قانون بوده که برابری شکلی را تداعی می‌کند.
از یکسو برابری یک حق بنیادین محسوب شده و از سوی دیگر به عنوان پیش‌شرط اعمال سایر حق‌های شهروندی در نظر گرفته می‌شود. بر این اساس می‌توان آن را حق حامی یا حق برتر نسبت به سایر حق‌های شهروندی دانست. برابری در قانون مربوط به نهادهایی است که تدوین و تصویب هنجاری حقوقی را به عهده دارند؛ ضمن اینکه تبعیض ناروا در قانون منتهی به تبعیض در مقابل قانون نیز می‌شود.
اصل برابری تنها به از میان برداشتن آن دسته از مظاهر تبعیض که بر پایه اصالت نژاد، زبان، عقیده، رنگ و دیگر دلایل است، اکتفا نمی‌کند، بلکه علاوه‌بر آن، درصدد است عدالت را برای همگان محقق ساخته و آنان را از حقوق و آزادی‌های یکسان بهره‌مند سازد.
برابری در اسلام تحت عنوان مساوات موردتوجه قرار گرفته و به رسمیت شناخته شده است. ظاهراٌ اساس و مبنای مساوات، قاعده‌ای کلی و مشهور بوده که در آیات قرآن و احادیث نبوی بیان شده است و طبق آن، دلیل تقسیم‌بندی انسان‌ها به طوایف و قبایل، برای شناسایی و تمایز بین انسان‌ها دانسته شده و معیار کرامت و برتری نزد خداوند، تقوی ذکر شده است و تعلق به گروه یا قوم خاصی، ملاک و معیار برتری بر دیگران نیست.
البته وجود برخی مقررات در ابواب فقه مبنی بر تقدم مسلمان بر غیرمسلمان و محرومیت غیرمسلمانان از برخی حقوق، در دامنه شمول و گستره این اصل تردید جدی ایجاد می‌کند؛ ضمن اینکه ظاهراً در آیات و روایات مورد اشاره، بیشتر به رابطه خلق با خداوند توجه و اشاره می‌شود و نه روابط بین آدمیان؛ گرچه درنهایت لزوم عد تبعیض و مساوات نیز از مستندات یادشده قابل استخراج است.
بند 9 اصل سوم قانون اساسی ایران، دولت را موظف کرده همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمامی زمینه‌های مادی و معنوی به کار برد. در بند 14 همین اصل تأمین حقوق همه‌جانبه افراد اعم از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون مورد تأکید قرار گرفته است. اصل نوزدهم نیز مردم ایران را برخوردار از حقوق مساوی دانسته و رنگ و نژاد و زبان و مانند اینها را سبب امتیاز نمی‌داند و درنهایت اصل بیستم قانون اساسی اعلام کرده که همه افراد ملت به صورت یکسان در حمایت قانون قرار دارند.
آنچه از خلال همه این متون و منابع می‌توان فهمید، این است که مقنن در مقام وضع قانون باید همگان را به یک چشم بنگرد و در توزیع امکانات جامعه، همگان را بهره‌مند ساخته و از اختصاص منابع و اموال عمومی به عده یا قشر خاصی پرهیز کند.
رعایت برابری در تدوین قوانین، مستلزم وجود یک فهم دقیق از مقررات و مفهوم عدالت و برابری است. اینکه طبق اصل 71 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند در عموم مسائل قانون‌گذاری کند، به معنای امکان نادیده گرفتن اصول و قواعد برتر نیست و همان‌گونه که در همین اصل نیز مقرر شده، اختیار قانون‌گذاری مجلس، محدود به رعایت احکام مندرج در قانون اساسی است.
مرجع صالح برای این تطابق و تشخیص مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی طبق اصول 4 و 91 قانون اساسی، شورای نگهبان است. منتهی اصل 96 قانون اساسی در تعیین حدود صلاحیت و جایگاه فقها و حقوقدانان، برای حقوقدانان عضو شورای نگهبان جایگاه متمایز و مستقلی قائل نیست؛ درحالی‌که تشخیص مطابقت قانون با شرع را به عهده فقها دانسته و با همین مقیاس، تشخیص مطابقت مصوبه مجلس با قانون اساسی نیز باید به عهده حقوقدانان باشد، اما این اصل تشخیص را به عهده همه اعضا (اعم از فقها و حقوقدانان) دانسته و این به معنای کمرنگ کردن نقش حقوقدانان عضو شوراست. درهرحال شورای نگهبان در تشخیص مغایرت مصوبه مجلس، باید اصول کلی حاکم بر قانون اساسی را در نظر بگیرد.
قانون‌گذاری در حوزه بازارهای مالی و به ویژه بازار پول از حساسیت ویژه‌ای برخوردار است و به واسطه اینکه وضع قواعد می‌تواند منابع ملی و عمومی را عاید یک عده خاص کرده یا عده‌ای را از آن محروم سازد، توجهی خاص و ویژه می‌طلبد. تشخیص مطابقت تصمیم مجلس با قانون اساسی و به ویژه اصل برابری، ممکن است با توجیهات سیاست‌گذاری‌های عمومی یا سیاست‌ورزی پیشنهاددهندگان و طراحان به محاق رفته و عدالت و حقوق فدای سیاست شود. در اینجا قصد داریم به بررسی برخی مقررات تصویب‌شده توسط مجلس در حوزه بانکداری بپردازیم که در آنها آشکارا برخی تبعیضات ناروا مقرر شده است.
قانون تسهیل تسویه بدهکاران شبکه بانکی کشور
این قانون ظاهراً درصدد آن است که تسهیلاتی برای تسویه بدهی بدهکاران به سیستم بانکی کشور فراهم کند تا با اعمال سیاست‌های تشویقی، مطالبات معوق بانک‌ها کاهش یابد، ولی واقعیت، چیز دیگری است.
ماده واحده این قانون که در 20/06/1398 به تصویب رسیده، مقرر می‌دارد: «به منظور حمایت از تولید و تسهیل تسویه بدهی ریالی غیرجاری تولیدکنندگان به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، چنانچه تسهیلات‌گیرندگانی که تمام یا بخشی از بدهی سررسید شده خود را تا پایان سال 1397 پرداخت نکرده‌اند، بخواهند بدهی غیرجاری خود را نقداً تسویه کنند، بدهی آنها به ترتیب زیر محاسبه خواهد شد:
- درصورتی‌که قرارداد تجدید یا امهال نشده باشد، همان قرارداد ملاک محاسبه بدهی خواهد بود،
- در صورت تجدید یا امهال قرارداد اولیه:
- اگر قرارداد اولیه قبل از 01/01/1393 باشد، آخرین قرارداد قبل از تاریخ یادشده ملاک محاسبه خواهد بود،
- اگر قرارداد اولیه پس از 01/01/1393 باشد، ملاک محاسبه، اولین قرارداد بعد از تاریخ مزبور است.
مطابق بند 3 همین قانون، کل جرائم بخشیده شده و مانده اصل‌وسود قبل و بعد از سررسید به نحو ساده و غیرمرکب بر اساس مفاد قراردادهای یادشده محاسبه می‌شود و در ادامه تا پایان اسفند 1398 برای استفاده از تسهیلات موضوع این قانون مهلت داده شده است و بند 8 مقرر داشته که اگر بانک‌ها یا مؤسسات اعتباری در نتیجه اجرای این قانون متضرر شوند، زیان مزبور را می‌توانند پس از تأیید بانک مرکزی، از سال 1399 به بعد به تدریج حداکثر ظرف مدت 5 سال در صورت‌های مالی خود مستهلک کنند.
سقف مجاز برای استفاده از تسهیلات یادشده برای اشخاص حقیقی 5 میلیارد ریال و برای اشخاص حقوقی 20 میلیارد ریال تعیین شده است.
مهلت استفاده از قانون با نظریه تفسیری مجمع تشخیص مصلحت نظام و به‌واسطه تأخیر بانک مرکزی در تدوین دستورالعمل آن، تا آخر خرداد 1399 تمدید و پس از شیوع ویروس کرونا نیز مهلت‌های مندرج در قانون در دو نوبت مورد تمدید واقع شد.
اول، به موجب بند 7 مصوبه جلسه 47 مورخ 15/09/1399 ستاد ملی کرونا، مهلت را تا آخر اسفند تمدید کرد و دوم، طبق بند 2 مصوبه جلسه 64 مورخ 21/01/1400 ستاد ملی کرونا، به سبب استمرار شرایط ناشی از بیماری کرونا و اثرات تعطیلی‌های وضع‌شده برای مشاغل و کسب‌وکارها، مهلت‌های زمانی مندرج در بند هفتم مصوبه جلسه 47 ستاد ملی کرونا در زمینه قانون تسهیل تسویه بدهکاران شبکه بانکی کشور به مدت شش ماه تمدید شد. این در حالی است که در قانون یادشده و در آن قسمت که توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به مصوبه مجلس اضافه شده به صراحت قید گردیده که حکم قانون قابل تمدید نیست.
فرایند تصویب طرح یادشده نیز جالب‌توجه است. مفاد قانون یادشده در ابتدا در قالب بند «و» تبصره قانون بودجه سال 97 که دربردارنده همین مطالب بود، مطرح شد، ولی به تصویب نهایی نرسید. سپس نمایندگان آن را در قالب طرح یک‌فوریتی تحت عنوان «اصلاح قانون بودجه سال 1397 کل کشور» مطرح کردند که این مسئله هم به دلیل مخالفت شورای نگهبان به جایی نرسید.
درنهایت مجدداٌ در قالب الحاق به لایحه بودجه سال 1398 (بند 1 الحاقی تبصره 162) مجدداٌ مطرح شد، ولی این بار نیز شورای نگهبان به دلیل ایجاد تبعیض ناروا و مخالفت با بند 9 اصل سوم قانون اساسی (از جهت شمول حکم نسبت به غیرمعذورین و همچنین عدم سرایت آن نسبت به تسهیلات‌گیرندگان بیش از 20 میلیارد ریال) آن را رد کرد و پس از اصرار مجلس بر مصوبه خویش و ارسال مصوبه به مجمع، نهایتاً مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز نظر شورای نگهبان را تأیید کرده و طرح رد شد.
علی‌رغم این سوابق، طرح یادشده در سال 98، در قالب یک طرح دوفوریتی مطرح شد و در تاریخ 25/04/1398 دو فوریت آن به تصویب مجلس رسید. عنوان آن «طرح الزام بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به حذف سود و جریمه مضاعف از بدهی تسهیلات‌گیرندگان» بود و مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش شماره 598 مورخ 31/04/1398 خود با اشاره به سوابق یادشده، به دلایل زیر با طرح مخالفت کرد:
- طرح باعث تشویق بدحسابی و افزایش انگیزه عدم بازپرداخت تسهیلات شده و در میان‌مدت و بلندمدت به کاهش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها و افزایش نرخ سود تسهیلات منجر خواهد شد،
- تبعیض ناروا بین مشتریان بانک‌ها،
- تحمیل زیان به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و کاهش درآمدهای دولت،
- استهلاک زیان در طول پنج سال سبب می‌شود که 75 درصد زیان به سهامداران و 25 درصد به دولت تحمیل شود،
- حذف سود مرکب به صورت مقطعی و فقط در برخی تسهیلات،
- تصویب قوانین مکرر به جای اصلاح رویه‌ها از مصادیق نظام اداری ناصحیح بوده و با بند 10 اصل سوم قانون اساسی مغایرت دارد،
- الزام بانک به ابطال قراردادهای بعدی با حقوق اشخاص و امنیت قضایی عادلانه موضوع بند 14 اصل سوم قانون اساسی مغایر است،
- اطلاق بند 8 به دلیل کاهش درآمدهای مالیاتی دولت واجد بار مالی بوده و با اصل 75 قانون اساسی مغایر است،
- الزام بانک‌های خصوصی به تسویه‌حساب بر اساس قرارداد اولیه، باعث کاهش درآمد بانک‌های خصوصی شده و با اصل 40 قانون اساسی مغایرت دارد.
علی‌رغم این مسائل، طرح در صحن علنی مجلس تصویب شده و به شورای نگهبان ارسال شد. این شورا طی نامه شماره 11193/102/98 مورخ 02/05/1398 به سه دلیل طرح را رد کرد:
- اطلاق مصوبه مذکور نسبت به مواردی که قرارداد بین اشخاص و بانک، شرعی و قانونی است، خلاف موازین شرع شناخته شد؛
- در بند 7 تحمیل زیان به بانک‌های دولتی بدون پیش‌بینی طریق جبران آن، مغایر با اصل 75 قانون اساسی می‌باشد؛
- در بند 8 موضوع ماده 44 قانون پولی و بانکی از این جهت که مشخص نیست آیا قطعی بودن رأی شورای پول و اعتبار مانع مراجعه به دستگاه قضایی است یا خیر، ابهام دارد. پس از رفع ابهام اظهارنظر می‌شود.
پس از اعاده طرح به مجلس، موضوع در جلسه علنی مورخ 08/05/1398 مجلس شورای اسلامی مطرح و اصلاحاتی به شرح زیر در متن طرح اعمال شد:
- الف: بند 1 طرح اصلاح شد و قید «برخلاف مقررات اعلامی بانک مرکزی» به تجدید یا امهال قرارداد اولیه اضافه شد. به این معنا که تجدید یا امهال قرارداد اولیه برخلاف ضوابط بانک مرکزی صورت گرفته باشد؛
- ب: در مورد ایراد به بند 7، مجلس استدلال کرد که با توجه به اینکه هیئت‌دولت با طرح موافقت نموده، لذا ایراد منتفی است؛
- پ: بند 8 حذف شد.
شورای نگهبان به موجب نامه شماره 11633/102/98 مورخ 26/05/1398 ایرادات وارده به طرح را به شرح زیر اعلام کرد:
- در خصوص مقررات اعلامی بانک مرکزی از آن جهت که مشخص نیست منظور از آنها، احکام تکلیفی است یا وضعی (در معنای بطلان معامله) یا اعم از آنها، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد،
- اطلاق مصوبه نسبت به مصادیق مربوط به قبل از 01/01/1393 در مواردی که قراردادهای آنها برخلاف مقررات بانک مرکزی باشند و مفاد مقررات اعلامی نیز وضعی (در معنای بطلان معامله) باشد، مخالف موازین شرع است،
- در قسمت دوم بند 1 از آنجایی که مشخص نیست آیا قراردادهایی که مشتمل بر جریمه‌های قانونی نیز هستند، مشمول حکم ذیل این قسمت می‌شوند یا خیر، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد،
- در قسمت دوم بند 1 ماده واحده، از آنجایی که مشخص نیست آیا مقصود، انحصار اعتبار در این قراردادهاست یا خیر، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد،
- در خصوص ایراد بند 7 با توجه به اینکه اصلاحی به عمل نیامده، ایراد سابق همچنان باقی است.
پس از اعاده طرح به مجلس، مجلس با حذف اصلاحات به عمل آمده در بند 1 (امهال با قراردادهای جدید برخلاف بانک مرکزی) بر موضع خود اصرار ورزیده و برای رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، طرح به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد و مجمع تشخیص با انجام اصلاحاتی، آن را تصویب کرد. اصلاحات، عمدتاً عبارتی بوده و اصلاحات غیرعبارتی موارد زیر است:
- اضافه شدن این عبارت که: «حکم قانون قابل تمدید نمی‌باشد»،
- اضافه شدن یک تبصره به ماده واحده، دایر به اینکه تشخیص تولیدی و غیرتولیدی بودن تسهیلات به عهده بانک مرکزی است که با دستورالعملی، جزئیات آن را بیان می‌کند.
در تجزیه‌وتحلیل سوابق یادشده و مراحلی که برای تصویب طرح طی شده است، می‌توان گفت:
اولاً، برخوردهای متفاوت شورای نگهبان در مواجهه با طرح‌هایی با مضمون مشابه، عجیب و دور از انتظار است. از شورای نگهبان انتظار می‌رود که رویه منسجم و واحدی داشته باشد و اگر در یک مورد، طرح یا لایحه‌ای را مخالف قانون اساسی یا تبعیض‌آمیز می‌داند، در موارد مشابه هم همین رویکرد را داشته باشد؛ ولی متأسفانه علی‌رغم اینکه در مراحل قبلی به صراحت چنین مصوبه‌ای را تبعیض‌آمیز و خلاف بند 9 اصل سوم قانون اساسی دانسته، ولی در اظهارنظر نسبت به طرح یادشده، ظاهراً موضوع را کاملاً فراموش کرده است.
ثانیاً، آنچه که مصوبه نهایی بیان کرده، این است که:
- بدهی‌هایی که معوق باشد و تا پایان سال 97 پرداخت نشود مشمول حکم قانون است،
- اگر این بدهی‌ها امهال شده یا با تنظیم قرارداد مجزا، تجدید شده باشد، قراردادهای بعد از قرارداد اولیه بی‌اعتبار تلقی می‌شود،
- محاسبات بدهی بدون احتساب جریمه خواهد شد،
- مجموع بدهی که امکان استفاده از تسهیلات یادشده را دارد، پنج میلیارد ریال برای اشخاص حقیقی و 20 میلیارد ریال برای اشخاص حقوقی درکل سیستم بانکی است.
ماحصل مصوبه یادشده این است که نسبت به برخی از قراردادها و برخی از بدهی‌ها و برخی از اشخاص محاسبه بدهی‌های ناشی از تسهیلات با یک مدل و فرمول متفاوت انجام‌شده و نتایج زیر حاصل می‌شود:
نتیجه 1: علی‌رغم اینکه پس از سررسید قرارداد اولیه و معوق شدن بدهی، توافق جدیدی بین بانک و مشتری صورت گرفته و قراردادی منعقد شده که برحسب ظاهر، مشکلی هم نداشته است، ولی با این قانون، قراردادهای یادشده بی‌اعتبار می‌شوند.
در طول سالیان گذشته، مجلس شورای اسلامی و سایر مراجع ذی‌صلاح در خصوص لزوم استمهال بدهی و اعطای مهلت به بدهکاران در قالب‌های مختلف، مقرراتی را وضع و تصویب کرده‌اند؛ طبعاً اعطای مهلت به مشتری هم در قالب انعقاد جدید صورت گرفته و این قانون به مقررات وضع شده و آثار حقوقی و الزامات ناشی از آن کاملاً بی‌توجه بوده است.
این مسئله از این جهت که باعث سلب امنیت اقتصادی و بی‌اعتباری قرارداد صادر می‌شود، می‌تواند برخلاف سیاست‌های کلی نظام در مورد امنیت اقتصادی و امنیت اقتصادی تلقی شود. بند 3 سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی بر ثبات و هماهنگی در قوانین، سیاست‌های اجرایی و مقررات تأکید می‌کند. مضاف آنکه بی‌اعتبار کردن قراردادها، سبب سلب امنیت قضایی و قراردادی نیز می‌شود.
جالب‌توجه آنکه سیاست‌های کلی نظام که حسب بند 1 اصل 110 قانون اساسی توسط رهبری (پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام) تعیین و تصویب می‌شود، از اسناد بالادستی محسوب می‌گردد که قوانین عادی نباید با این سیاست‌ها مخالفت یا تعارض داشته باشند.
نتیجه 2: حسابداری بانک‌ها تعهدی است. لذا پس از انعقاد قرارداد، سود و درآمد آن شناسایی شده و در دفاتر بانک ثبت می‌شود. از یک طرف بانک‌ها باید برحسب سود حاصله مبادرت به پرداخت مالیات به نرخ 25 درصد کنند و از سوی دیگر ترازنامه، حساب سود و زیان که در واقع صورت‌حساب و مفاصاحساب مدیران برای یک دوره مالی است نیز توسط مجمع عمومی تصویب می‌شود.
با ابطال و بی‌اعتبار شدن قراردادهای منعقده بعدی، طبعاً بانک‌ها دچار ضرر و زیان می‌شوند. بند 8 قانون مقرر داشته که اگر بانک‌ها در نتیجه اجرای قانون متضرر شوند، می‌توانند زیان خود را پس از تأیید بانک مرکزی از سال 1399 به بعد، به تدریج حداکثر ظرف مدت پنج سال مستهلک کنند.
استهلاک زیان به معنای آن است که از سود سال‌های آتی به همان نسبت کسر می‌شود تا زیان وارده به صفر برسد و نتیجه این اقدام آن می‌شود که از یک طرف دولت درآمد خود بابت 25 درصد مالیات سود سال‌های آتی را از دست بدهد و سهامداران هم از 75 درصد سود محروم می‌شوند.
در مورد بانک‌های دولتی 100 درصد زیان متوجه دولت می‌شود (25 درصد بابت مالیات و 75 درصد بابت سود سهم دولت). بند 12 ماده 148 قانون مالیات‌های مستقیم، استهلاک زیان را جزء هزینه‌های قابل قبول مالیاتی دانسته است. مضاف آنکه در مورد سهامداران بانک‌های خصوصی، سهامداران قبلی سود حاصل از عملیات بانک را دریافت کرده‌اند و زیان ناشی از همان عملیات به سهامداران فعلی تحمیل می‌شود.
در واقع با این مقرره، عده‌ای به هزینه دیگران یا به هزینه دولت، دارا شده‌اند و علاوه‌بر اینکه تبعیض ناروا تلقی می‌شود، از نظر حقوقی و شرعی نیز توجیهی ندارد.
نتیجه 3: قراردادهایی که بین اشخاص منعقد می‌شود، شرعاً و قانوناً معتبر بوده و علاوه‌بر مقررات قانونی همچون ماده 10 قانون مدنی که بر اعتبار و لازم‌الاجرا بودن آنها تأکید می‌کنند، نصوص شرعی متعدی همچون «اوفوا بالعقود و المومنون عند شروطهم» نیز در این خصوص وجود دارد. بی‌اعتبار کردن برخی قراردادها بی‌آنکه منطق خاصی بر آن حاصل باشد، توجیهی ندارد. ضمن اینکه مبنای تاریخ مندرج در قرارداد (01/01/1393) نیز مشخص نیست.
درهرحال با توجه به صراحت قانون، این قانون نسبت به سایر قراردادها یا قراردادهایی که بعد از سال 1397 منعقد شده‌اند، تسری نداشته و حاکمیت ندارد.
نتیجه 4: با توجه به تصریح قانون دایر به اینکه محاسبات بدهی بر اساس قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه صورت می‌گیرد، درواقع قانون نوعی تمدید خودکار قرارداد برای بدهکار بدحساب (صرف‌نظر از دلیل بدحسابی) مقرر داشته است که علاوه‌بر اینکه به نوبه خود سبب بدحسابی و تأخیر در پرداخت بدهی‌های بانکی می‌شود، عدم محاسبه خسارات تأخیر نسبت به بدهی‌های این مشتریان در مقایسه با سایر مشتریان بانک‌ها که چه بسامدت کمتری هم در پرداخت بدهی خویش تأخیر داشته‌اند، نوعی تبعیض ناروا و غیرموجه است.
نتیجه 5: اعداد مندرج در قانون برای شمول احکام آن از حیث میزان تسهیلات نیز هیچ منطق مشخصی ندارد. معلوم نیست که چرا مبلغ پنج میلیارد و 20 میلیارد ریال در نظر گرفته‌شده و اعداد بالاتر نباید شامل آن شوند؟
با توجه به آنچه گفته شد، حکم قانون تبعیضی ناروا بین مشتریان بانک‌ها ایجاد کرده و برخی از آنها را بی‌دلیل بر دیگران مرجح دانسته و آنها را از امتیازاتی برخوردار دانسته است. چنین احکامی با بندهای 9 و 14 اصل سوم قانون اساسی و اصل 20 قانون اساسی در تعارض آشکار بوده و با آنها مغایرت دارد.
بخشش سود تسهیلات در قوانین بودجه
بعد از تصویب قانون بودجه سال 1395، اصلاحیه قانون در تاریخ 03/06/1395 توسط مجلس تصویب شد. به موجب تبصره 35 الحاقی به قانون بودجه که توسط مجلس تصویب شد:
«به دولت اجازه داده می‌شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده 46 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام ملی کشور مصوب 01/02/1394 و کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلا وصول یا بلوکه شده و یا مصادره شده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پیش‌بینی منابع لازم برای تأمین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز (در صورت اجرا) مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات قانونی این بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت، در بانک‌های دولتی و همچنین بخشودگی سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال حداکثر تا سقف 450 هزار میلیارد ریال تسویه نماید».
در بند 4 ذیل همین تبصره تصریح‌شده که بخشودگی سود تسهیلات منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات است و کلیه جریمه‌های متعلق به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می‌شود.
البته در لایحه دولت، بخشش سود تسهیلات مطرح نشده و مطابق تبصره 35 پیشنهادی دولت، مقرر شده بود که:
«به دولت اجازه داده می‌شود به منظور اصلاح صورت‌های مالی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها از محل حساب مازاد حاصله از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (نزد آن بانک) حداکثر به میزان 450 هزارمیلیارد ریال مطالبات بانک مرکزی از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف کند».
برخی اصلاحات از جمله اضافه شدن تأمین سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس به لایحه دولت اضافه شد. حکم این تبصره تحت عنوان بند و تبصره 16 و بند ط تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 و بند ل تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 در سال‌های بعد تکرار شده است و در بودجه سال 1398 سقف بخشودگی سود 73 هزار و 200 میلیارد ریال تعیین شده است.
آیین‌نامه اجرایی تبصره 35 قانون بودجه سال 1395 در تاریخ 29/10/1395 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده و مطابق ماده 2 آن به بانک‌های عامل اجازه داده می‌شود و در چارچوب دستورالعملی که بانک مرکزی تهیه می‌کند، نسبت به بخشودگی سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال و حداکثر تا سقف 100 هزار میلیارد ریال اقدام کنند.
بانک مرکزی دستورالعمل اجرایی ماده 2 آیین‌نامه را تهیه و تصویب کرده است. در مقدمه این دستورالعمل با اعلام اینکه کل مطالبات کمتر از یک میلیارد ریال سیستم بانکی شامل 26 میلیون پرونده با مانده اصل بدهی بیش از 2478 هزار میلیارد ریال و سود متعلقه به میزان بیش از 438 هزار میلیارد ریال بوده و منابع در نظر گرفته‌شده برای اجرای مفاد دستورالعمل نیز محدود است.
از طرفی در قانون، محدودیت‌هایی برای حداکثر قابل استفاده در هر بانک وجود دارد که میزان آن نمی‌تواند از مانده بدهی آن بانک پس از افزایش سرمایه و تسویه بدهی دولت موضوع قانون تجاوز کند و بنا به تصریح قانون، اجرای آن نباید منجر به افزایش پایه پولی گردد، نسبت به اولویت‌بندی مشمولین مقررات یادشده اقدام کرده است و بر این اساس مبالغ یادشده به ترتیب زیر اختصاص داده می‌شود:
- مانده مطالبات بابت تسهیلات اعطایی رایانه‌ای موردحمایت دولت برای حوادث غیرمترقبه مسکن روستایی، (اعم از جاری و غیرجاری)،
- مانده مطالبات امهال‌شده و آسیب‌دیدگان ناشی از حوادث غیرمترقبه،
- پس از موارد بالا و در صورت باقی بودن سهمیه بانک، به ترتیب مانده مطالبات غیرجاری (با اولویت مناطق روستایی و محروم) در 10 گروه از 100 میلیون ریال تا 1000 میلیون ریال مربوط به مطالبات غیرجاری تا پایان سال 1394 و بعد از آن در 10 گروه از 100 میلیون تا 1000 میلیون ریال مربوط به مطالبات جاری و غیرجاری سال 1395 اولویت‌بندی شده است.
صرف‌نظر از نحوه اعمال و اجرای این قانون، آنچه انکارناپذیر بوده این است که مقررات یادشده که در چند سال متوالی هم تکرار و اجرا شده، مفید این حکم خلاصه و ساده است که برخی از اشخاص که تسهیلاتی را از بانک‌ها دریافت کرده‌اند، بدون محاسبه سود و جریمه، فقط با پرداخت اصل بدهی، بری‌الذمه شوند.
هرچند که بانک مرکزی اولویت‌های نحوه اجرای قانون را مشخص کرده است، ولی این مطلب هم به تنهایی نمی‌تواند گویای این موضوع باشد که ضعیف‌ترین اقشار جامعه از آن برخوردار شده‌اند؛ گو اینکه حتی اثبات این مطلب هم کفایت نمی‌کند و موضوع از دو جهت قابل‌بحث است:
- منطق حاکم بر این قانون مشخص نبوده و معلوم نیست چرا باید عده‌ای از پرداخت سود تسهیلاتی که دریافت کرده‌اند، معاف شوند و چرا دولت باید منابع و درآمدهای عمومی که به همگان تعلق دارد را به بعضی افراد اختصاص دهد،
- از نقطه‌نظر برابری و عدالت، این نکته مهم قابل ذکر است که چرا فقط تسهیلات زیر یک میلیارد ریال، مشمول حکم قانون شده و چرا مبالغ بیشتر را نباید شامل شود؟
- چرا این موضوع فقط به یک برهه زمانی خاص اختصاص پیداکرده و سایر ادوار و زمان‌ها را شامل نمی‌شود؟
- حتی اگر این وجوه به نیازمندان یا اقشار ضعیف اختصاص پیدا کرده باشد (که لزوماٌ چنین نیست)، در این صورت نیز تبعیض و نابرابری توجیه نمی‌شود؛ چرا که بازهم بخشی از منابع مالی دولت به افرادی اختصاص پیدا کرده که به هر ترتیب توانسته‌اند از تسهیلات بانکی استفاده کنند و اشخاصی که این امکان و شانس را نداشته‌اند، از این امتیاز نیز محروم مانده‌اند و این موضوع آشکارا برخلاف عدالت اجتماعی است.
خلاصه کلام اینکه در اجرای مقررات یادشده ده‌ها هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی صرف اجرای قانونی شده که آشکارا تبعیضی ناروا و بی‌جهت را رقم زده است و عده‌ای را بی‌دلیل بر دیگران برتری داده و آنها را برخوردار از وجوه و منابع عمومی کرده که هیچ دلیل و مبنایی آن را توجیه نمی‌کند.
ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور
لایحه رفع موانع تولید در جلسه مورخ 14/05/1393 هیئت‌وزیران تصویب و به مجلس تقدیم شد. در ماده 19 این لایحه آمده بود: «دولت موظف است نسبت به تعیین تکلیف نرخ و فرایند تسویه بدهی بدهکاران ارزی به دولت ظرف مدت 6 ماه و تعیین مشوق‌های مناسب لازم برای مشتریان خوش‌حساب ظرف مدت مزبور اقدام نماید».
این ماده در کمیسیون به شرح زیر اصلاح شده و به همین شکل به تصویب رسید:
«دولت موظف است نسبت به تعیین تکلیف نرخ و فرایند تسویه بدهکاران ارزی از محل حساب ذخیره ارزی به دولت به نحوی که زمان دریافت ارز، زمان فروش محصول یا زمان تکمیل طرح (حسب مورد) نوع کالا (نهایی، واسطه‌ای یا سرمایه‌ای) وجود یا نبود محدودیت‌های قیمت‌گذاری توسط دولت و رعایت ضوابط قیمت‌گذاری و عرضه توسط دریافت‌کننده تسهیلات، وجود یا نبود منابع ارزی در زمان درخواست متقاضی لحاظ شده باشد، ظرف مدت 6 ماه پس از تصویب این قانون اقدام کند».
تبصره 1: گیرندگان تسهیلات موضوع این ماده از تاریخ ابلاغ این قانون تا سه ماه فرصت دارند تا بدهی خود را به قیمت روز گشایش با بانک عامل تأدیه و یا تعیین تکلیف کنند. بدهکارانی که مطابق این تبصره اقدام به تعیین تکلیف بدهی خود نموده باشند، مشمول تسهیلات این ماده هستند. تطابق شرایط این ماده با بدهکاران مزبور با تصویب کارگروه ملی و برحسب ضرورت، استانی می‌باشد. کلیه اقدامات قانونی و اجرایی توسط بانک‌های عامل تا ابلاغ آیین‌نامه اجرایی این ماده متوقف می‌شود.
مصوبه مجلس نسبت به لایحه پیشنهادی دولت، دو تغییر مهم داشت:
- لایحه دولت ناظر به تعیین تکلیف نرخ و فرایند تسویه بدهی بدهکاران ارزی به صورت عام و صرف‌نظر از منبع پرداخت ارز بوده (بدهی ارزی می‌تواند ناشی از تسهیلات اختصاص‌یافته از محل منابع داخلی بانک‌ها، منابع بانک مرکزی، حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی باشد)، ولی مصوبه نهایی مجلس فقط محدود به بدهی‌های ناشی از مبالغ پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی است و طبعاً سایر بدهی‌ها را شامل نمی‌شود. البته مشخص نیست که چرا این حکم فقط به بدهی‌های ناشی از حساب ذخیره ارزی محدود شده است،
- هرچند که در متن ماده، ظاهراً اتخاذ تصمیم در مورد بدهکاران ارزی از جهت تعیین تکلیف نرخ و فرایند تسویه بدهی‌های آنها به دولت محول شده، ولی در تبصره یک این ماده، با فراموش کردن حکم مندرج در متن ماده، نرخ ارز جهت تسویه‌حساب را مشخص و قطعی کرده است و در صدر این تبصره، به بدهکاران سه ماه فرصت داده‌شده که بدهی خود به قیمت روز گشایش را به بانک عامل تأدیه و یا تعیین تکلیف کنند. لذا مجالی برای دولت باقی نمی‌ماند تا نرخ تسویه بدهی‌های ارزی را مشخص کند. ضمن اینکه عبارت این قسمت از ماده نیز مبهم بوده و نقص دارد، چرا که بدهکاران ارزی یا از تسهیلات ارزی استفاده کرده و یا از طریق گشایش اعتبار مبادرت به استفاده از این تسهیلات کرده‌اند و لذا باید تصریح می‌شد که به نرخ زمان گشایش اعتبار یا انعقاد قرارداد.
آیین‌نامه اجرایی ماده 20 قانون یادشده در تاریخ 31/04/1394 به تصویب رسید. در ماده 2 آیین‌نامه تصریح شده که با پرداخت 25 درصد اقساط سررسیده شده به مأخذ نرخ روز گشایش به صورت علی‌الحساب، موضوع در کارگروه ملی طرح می‌شود. در ماده 2 نرخ تسویه نهایی اقساط تسهیلات بابت پرداختی‌های اعتبارات/بروات اسنادی و یا حواله‌های ارزی تا قبل از تاریخ 04/07/1391 به ازای هر دلار یا معادل آن به سایر ارزها بر اساس اعلام بانک مرکزی خواهد بود که به شرح زیر محاسبه می‌شود:
- ارزش حال یک واحد ارز پرداختی (شامل اصل‌وسود) در تاریخ 03/07/1391 برحسب نرخ سود مندرج در قرارداد به صورت ارزی محاسبه می‌شود،
- کل بدهی موضوع بند 1 برحسب نرخ 12260 ریال به ازای هر دلار و یا معادل آن به سایر ارزها برحسب اعلام بانک مرکزی به ریال تبدیل می‌شود و مطابق تبصره ماده 4 در صورت عدم انجام تکلیف مقرر در ماده 4 در خصوص پرداخت بدهی‌ها، بدهکار مکلف به پرداخت بر اساس قراردادهای منعقده و مصوبات قبلی هیئت‌امنای حساب ذخیره ارزی (حسب مورد) خواهد بود. این آیین‌نامه یک‌بار در اسفند سال 1396 و بار دیگر در اسفندماه سال 1398 توسط هیئت‌وزیران اصلاح شده و مهلت استفاده از مزایای مندرج در ماده 20 قانون یادشده تا شهریور سال 1399 تمدید شد. در اصلاحات آیین‌نامه اجرایی ماده 2 قانون، تبصره 4 ماده 4 نیز حذف شده، لذا در صورت عدم پرداخت بدهی پس از تقسیط آن، بدهی به ارز تبدیل نمی‌شود.
آنچه در این فرایند مهم و قابل توجه بوده، این است که قانون یادشده برخلاف آنچه در لایحه دولت پیش‌بینی شده، مزایایی را برای تسویه بدهی ارزی بخشی از بدهکاران در نظر گرفته و طبعاً سایر بدهکاران ارزی از این مزیت و امتیاز محروم هستند و این مقرره به نوبه خود تبعیضی آشکار و ناروا بین بدهکاران ارزی سیستم بانکی است.
نتیجه‌گیری
قانون‌گذار در وضع قوانین و مقررات تابع اصول و قواعد کلی و عامی است که چارچوب‌های تدوین و تصویب قوانین را مشخص می‌کنند. این اصول از حقوق اساسی و اولیه بشر در اجتماع نشأت گرفته و ریشه در حقوق طبیعی و فطری بشر دارد. در یک رویکرد کلی‌تر به این موضوع می‌توان گفت که جامعه و قانون، حقوقی را به بشر اعطاء نمی‌کند. زیستن در جامعه و پذیرش قرارداد اجتماعی، مستلزم پذیرش محدودیت‌هایی است که در قوانین ذکر می‌شود و کارکرد قوانین از این منظر صرفاً آن است که حقوق و آزادی‌های مطلق بشر را با دو عامل، محدود و مشخص کند:
- حقوق، مصالح و منافع اجتماعی،
- حقوق و منافع دیگران.
در تفسیر و ارزیابی محدوده این محدودیت‌ها نیز نباید راه افراط پیمود. هرجا که تردید می‌کنیم، رجوع به اصل، راه چاره منطقی‌تر و درست‌تری است. حکم مندرج در انتهای اصل 9 قانون اساسی که حداقل از باب رابطه حکومت و مردم و در مقام وضع قوانین، آزادی را بالاتر از استقلال می‌شناسند، بسیار درس‌آموز است.
برابری، عدم تبعیض و مساوات به معنای برخورداری و بهره‌مندی یکسان و برابر انسان‌هایی با ویژگی‌ها و شرایط یکسان از مواهب و منابع جامعه است. برای اعطای امتیاز به گروه یا عده خاصی، باید دلایل منطقی وجود داشته باشد، دلایلی که قانون آنها را پشتیبانی می‌کند.
بانک‌ها مستقیماً با پول و منابع مالی فراوانی سروکار دارند. متأسفانه در طول سالیان گذشته به‌واسطه ناهنجاری‌های اقتصادی و مشکلاتی که در این زمینه وجود داشته، رانت‌های فراوانی برای اشخاص گوناگون برای برخورداری خاص و ویژه از منابع و تسهیلات بانکی و نحوه تسویه دیون ناشی از آن ایجاد شده است.
در سه موردی که در این مقاله بررسی کردیم، مقررات تبعیض‌آمیزی وضع شده و عده‌ای، بی‌دلیل، بر دیگران رجحان داده شده‌اند. در یک نظام مبتنی بر قانون، قانون بد، بهتر از بی‌قانونی است و هر قانونی باید اجرا شود، ولی وقتی قانونی، قواعد اساسی را نقض می‌کند، باید این تذکر و تنبیه هم داده شود تا این نابرابری، قاعده نشود. آنچه که حاصل وضع و تصویب این مقررات است، به شرح زیر قابل ذکر می‌باشد:
- اول، همان‌گونه که دیدیم مقررات یادشده یا بر اساس طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس بوده و یا مقررات تبعیض‌آمیز در مجلس به متن پیشنهادی دولت اضافه شده و در نهایت هم تصویب شده است. در زمینه بانکداری، با تأسی و تمسک به اصل استقلال بانک مرکزی، گفته می‌شود که سیاست‌گذاری در حوزه پولی و بانکی باید از سیاست‌گذاری عمومی جدا باشد و این عرصه، میدان سیاست‌ورزی نباشد؛ مقررات یادشده مثال‌های روشنی از این باب هستند. این قبیل قوانین علاوه‌بر تبعیض ناروایی که در درون خود دارند، سبب نارسایی‌ها و ناکارآمدی‌هایی در عرصه بانکداری می‌شوند. تصویب چنین قوانینی، ضرورت وجود برخی مقررات بالادستی در حوزه بازارهای مالی را نشان می‌دهد.
- دوم، وضع مقررات این‌چنینی، یک پیام روشن برای بدهکاران بانکی دارد «صبر کنید، شاید اوضاع بهتر شود» و این پیام، چراغ سبزی برای عدم اجرای تعهدات و بازپرداخت بدهی‌ها می‌باشد.
منابع
- پروین، خیراله، اصلانی، فیروز، اصول و مبانی حقوق اساسی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ چهارم، 1395
- روسو، ژان ژاک، حبیبی، سعید (مترجم)، قراردادهای اجتماعی، انتشارات ابر سفید، چاپ اول، 1390
- عزیزان، مهدی، حقوق و تکالیف غیرمسلمانان در جامعه اسلامی، فصلنامه حکومت اسلامی، سال 18، شماره اول، بهار 92
- ویژه، محمدرضا، مبانی نظری و ساختار دولت حقوقی، انتشارات جنگل، چاپ دوم، 1396
- مرکز پژوهش‌های مجلس
- www.rc.majlis.ir
- www.birjand.ac.ir